NEEKONOMSKA NARAVA DOLOČENIH INFORMACIJSKIH STORITEV V VISOKEM ŠOLSTVU

Objavljeno: 26. 8. 2020 - Boštjan Ferk

Na področju državnih pomoči je veliko govora o razliki med gospodarskimi in negospodarskimi dejavnostmi. Primer, ki je obravnavan v tem članku, vsebuje smernice o tem, kje potegniti mejo med ekonomskim in negospodarskim, hkrati pa sproža številna druga vprašanja.

Po prejemu pritožbe, da je Univerzitetni informacijski sistem (Hochshul-Information System-v nadaljevanju: HIS), ki je javni subjekt v Nemčiji, užival neposredne nepovratne pomoči in davčne oprostitve, je Evropska komisija začela uradni postopek preiskave. Postopek je bil zaključen s Sklepom Komisije (EU) 2020/391, v kateri je Evropska komisija ugotovila, da v kolikor je bila dodeljena kakršnakoli pomoč danemu subjektu, je to še vedno veljavna pomoč.

HIS je bila ustanovljen leta 1969 kot neprofitna organizacija. Kasneje je lastništvo nad organizacijo prevzela zvezna država. Leta 2014 je bila preoblikovana v zadružno podjetje s člani nemških zveznih dežel ter s sodelujočimi nemškimi univerzami in drugimi visokošolskimi zavodi. Namen dane zadruge je bila uporaba informacijskih sistemov pri upravljanju visokošolskih zavodov. Od leta 2014 se HIS financira z letno članarino in prihodki od storitev, ki jih zagotavlja izključno svojim članom.

Namen uradnega postopka preiskave, ki je bil začet s strani Evropske komisije, je bil ugotoviti ali je družba HIS podjetje, ali je res prejemala nepovratna sredstva in koristila davčne oprostitve ter ali bi lahko njene storitve opredelili kot storitve splošnega gospodarskega pomena. Sklep pregledan v danem članku zajema obdobje od leta 1976 do leta 2013.

V omenjenem primeru ni bilo nobenega dvoma, da so nepovratna sredstva in davčne oprostitve vključevale državna sredstva in so bila pripisana državi. Pojavilo se je vprašanje, ali bi lahko storitve zadruge HIS opredelili kot storitve splošnega gospodarskega pomena. Evropska komisija je z namenom odgovora na dano vprašanje ločila med storitvami, ki se opravljajo na javnih univerzah in storitvami, ki se opravljajo na zasebnih in tujih univerzah. Nato je Komisija glede storitev javnih univerz najprej opozorila na standardno sklicevanje na sodno prakso o javnem financiranju izobraževanja, po kateri se dejavnosti, ki so neločljivo povezane z izvajanjem javnih nalog, štejejo za dejavnosti z negospodarsko naravo. Primeri takšnih dejavnosti vključujejo med drugim tudi zbiranje podatkov, ki se bodo uporabljali za javne namene na podlagi zakonske obveznosti, ki je bila zadevnim podjetjem naložena. Komisija je v nadaljevanju pojasnila, da so informacijske storitve, ki jih HIS zagotavlja nemškim javnim univerzam dovolj podobne storitvam, ki jih obravnava sodba Compass-Datenbank (C-138/11). V omenjeni sodbi je Sodišče ugotovilo, da storitve, ki vključuje vzdrževanje in razkritje podatkov, ni mogoče ločiti od storitev zbiranja podatkov, saj bi bilo samo zbiranje podatkov neuporabno brez vzdrževanja podatkov za posvetovanje z javnostjo. Narava storitev, ki jih zagotavlja HIS, je tesno povezana z vlogo države pri zagotavljanju javnega visokošolskega izobraževanja, saj univerz ni mogoče upravljati brez učinkovite programske opreme. Zagotavljanje programskih storitev je zato nujno za izobraževalne naloge univerz, tj. zagotavljanje brezplačnega visokošolskega izobraževanja za javnost, kar je bil izrecni cilj njihovega ustvarjanja in delovanja. Ta ponudba programskih storitev nemškim javnim univerzam ni bila zgolj splošna storitev (na primer najem nepremičnin, pridobivanje pravnih nasvetov zunanjih strank) ampak storitev, ki jo je bilo treba prilagoditi in s tem prilagoditi tudi specializirane potrebe univerz. Ta okoliščina podpira tudi realno predpostavko, da bi morale nemške javne univerze ali dežele, če ne bi imeli služb zadruge HIS, same poskrbeti za potrebe razvoja univerzitetne programske opreme. Način ustanovitve in delovanja sistema HIS je bil metoda skupnega zadovoljevanja teh bistvenih funkcionalnih potreb nemških javnih univerz s pomočjo združevanja izkušenj in strokovnega znanja. V skladu s sodno prakso sodišč Unije ni potrebno dokazati, da je HIS sam opravljal javno nalogo. V nobenem od podobnih primerov ni izražena takšna zahteva. Nasprotno pa je pomembno, da dejavnost, s katero so dejavnosti HIS-a neločljivo povezane, predstavlja izvajanje naloge države v javnem sistemu terciarnega izobraževanja.

Komisija je v danem primeru izjavila, da dejstvo, da zasebni operaterji ponujajo storitev objave določenih informacij na zahtevo javnih organov ne pomeni, da jo v primeru, da država izvede isto ali podobno dejavnost, potrebno samodejno obravnavati kot »gospodarsko«. Omenjeni primer je bil podoben zadevi TenderNed (T-138/15) iz katerega izhaja, da obstajata le dve ustrezni merili: Prvič, da je treba izvesti javno nalogo in drugič, da mora biti zadevna (sicer gospodarska) dejavnost neločljivo povezana z javno nalogo. Pojavlja pa se tudi tretje merilo: da se subjekt, ki izvaja javno nalogo, ne more v celoti ali tako učinkovito zanašati na tržne ponudnike. Razlaga Komisije se v danem primeru nekoliko razlikuje od razlage Splošnega sodišča v zadevi TenderNed. V zadevi TenderNed je sodišče preučilo ali so nekatere dejavnosti ali internetne “funkcionalnosti”, ki so bile prav tako na voljo na trgu, lahko neločljivo povezane z izvajanjem javnih pooblastil. Sodišče je učinkovitost kombinacije funkcionalnosti upoštevalo kot eno od značilnosti, ki je potrdila neločljivo povezavo, ne pa tudi kot nujno merilo. Poleg tega je ustrezni javni organ v primeru TenderNed vse naloge opravil interno. V primeru HIS pa kljub temu, da je bila omenjena zadruga v lasti visokošolskih ustanov, ni delovala kot interni operater pod neposrednim nadzorom izobraževalnih ustanov. Nemčija je trdila, da dejavnost družbe HIS s prodajo programske opreme zasebnim in tujim univerzam ni državna pomoč, saj (a) se ujema s konceptom pomožne gospodarske dejavnosti v okviru raziskave in razvoja; (b) upravičenci do dejavnosti HIS so večinoma negospodarski akterji; in (c) računovodski izkazi v zvezi s to dejavnostjo se vodijo ločeno od računovodskih izkazov, ki se nanašajo na dobavo programske opreme s strani HIS nemškim javnim univerzam. Poleg tega je Nemčija trdila, da v primeru, da so te dejavnosti gospodarske dejavnosti, del državne pomoči, ki ga je mogoče povezati s takšnimi dejavnostmi, spada pod prag de minimis, določen z Uredbo (EU) št.1407/2013. Komisija se ni strinjala z argumentom, da je bila ta majhna prodaja zasebnim in tujim univerzam pomožna in na tej podlagi kakršno koli državno financiranje, ki bi te dejavnosti verjetno lahko podprlo, ne bi smelo veljati za državno pomoč. Nemčija ni v dovoljšni meri dokazala zakaj se koncept pomožnih gospodarskih dejavnosti iz okvira za raziskave in razvoj, uporablja v obravnavanem primeru. Nemčija na primer ni dokazala, da je majhna prodaja predstavljala dejavnost, ki je neposredno povezana in potrebna za delovanje raziskovalne organizacije ali raziskovalne infrastrukture ali je bistveno povezana z njeno glavno negospodarsko uporabo.

Glede pomembnosti ločevanja računov je Sodišče v svojih odločbah presodilo, da lahko ena poslovna enota izvaja številne dejavnosti, tako gospodarske kot negospodarske in sicer tako, da vodi ločene račune za različna sredstva, ki jih prejme z namenom, da izključi vsako tveganje navzkrižnega subvencioniranja svojih gospodarskih dejavnosti z javnimi sredstvi, prejetimi za njegove negospodarske dejavnosti (tukaj Komisija navaja C-74/16, Escuelas Pías, točka 51). Vendar pa se je v tem primeru, za razliko od Escuelas Pías, javno financiranje nanašalo na celotno dejavnost upravičenca. Zato dejstvo, da so se vodili ločeni računi za prodajo HIS-a nemškim zasebnim in tujim univerzam, ne izključuje ekonomske narave teh prodajnih dejavnosti.

Komisija je menila, da je pomoč veljavna, saj iz člena 1 (b) (v) Uredbe (EU) 2015/1589 izhaja, da je ukrep pomoči veljavna pomoč, če je mogoče ugotoviti, da takrat, ko se je začela izvajati, ni bila pomoč, pozneje pa je postala pomoč zaradi razvoja notranjega trga in je država članica ni spremenila. Da bi ugotovili ali je pomoč veljavna, je torej potrebno ugotoviti, da ni bilo trga za zadevne izdelke in storitve, ko je država začela financirati HIS. Komisija je tako preučila ali bi morebitne naknadne spremembe lahko vplivale na dejansko vsebino prvotnega ukrepa. Take spremembe se lahko nanašajo na naravo prednosti ali vira financiranja, namen ali pravno podlago pomoči, upravičence ali obseg dejavnosti upravičencev) na način, da se obstoječa pomoč kot celota spremeni v nova pomoč. Komisija je pojasnila, da je potrebno preučiti v primeru, da bi ukrepi med letoma 1976 in 2013 dejansko postali državna pomoč, ali so bili bistveno spremenjeni.

Iz sodbe Vlada Gibraltarja proti Komisiji (T-195/01) izhaja, da ni potrebno vsako spremembo veljavne pomoči obravnavati kot spreminjanje veljavne pomoči v novo pomoč. V tem primeru se „le takrat, kadar sprememba vpliva na dejansko vsebino prvotne sheme, spremeni v novo shemo pomoči“. Spremembe sheme so pomembne, če se je spremenil kateri od njenih glavnih elementov, kot so narava financiranja, njen vir, pravna podlaga, zasledovani cilj ali upravičenci. V obravnavanem primeru je Komisija zapisala, da se vrsta financiranja, vir financiranja, pravna podlaga, cilji financiranja in obseg upravičencev od začetka veljavnosti ukrepov niso spremenili. Oblika financiranja je, kot prvo ostala nespremenjena, ko drugo, raven financiranja z neposrednimi nepovratnimi sredstvi se ni bistveno spremenila, saj se je na splošno raven neposrednih štipendij v obdobju 1976 in 2013 povečala za približno 2,9-krat. Vzporedno s tem se je število študentov v istem časovnem obdobju bistveno bolj povečalo. Prav tako so bile ravni cen v Nemčiji leta 2013 2,3-krat višje kot leta 1976.

Komisija je prav tako menila, da je vir financiranja ostal nespremenjen, saj je prvič, raven “državnega” financiranja, natančneje del državne pomoči, nominalno ostala enaka, drugič pa je pravna podlaga že od leta 1976 naprej določala, da se financiranje po potrebi lahko dopolnjuje s prihodki.

Poleg omenjenega je Komisija menila, da so tudi dejavnosti HIS ostale enake, saj je cilj javnega financiranja, podpora univerz zlasti na področju elektronske obdelave podatkov ali informacijske tehnologije, ostal nespremenjen.

Na podlagi zgornje analize je Komisija zaključila, da so ukrepi, ki jih je Nemčija izvajala v korist HIS med letoma 1976 in 2013, če so bili državna pomoč, pomenili veljavno pomoč kot izhaja iz člena 1 (b) (v) Uredbe (EU) 2015/1589.

Za podrobnejšo analizo si oglejte prispevek na Lexxion blog “State Aid Uncovered”, ki ga je pripravil prof. Phedon Nicolaides, dostopen TUKAJ.

Dodaj odgovor

KOMENTARJI IN VPRAŠANJA

Ni komentarjev.

Stran http://pppforum.si uporablja piškotke. Z uporabo strani se strinjate z uporabo piškotkov. Več o piškotkih