IZBERI TEMO

Izobraževalni center

PRENOS ZNANJA

Inštitut za javno-zasebno partnerstvo je bil ustanovljen tudi v želji po prenosu znanja s področja javno-zasebnih partnerstev, ki so ga ustanovitelji pridobivali v tujini, v slovenski prostor po načelih – znanost za razvoj prakse. Tega smo se takrat lotili pionirsko in z zanosom. Tako ostaja še danes, saj postaja potreba po izmenjavi znanja med raziskovalnimi ustanovami in gospodarstvom v zadnjih letih vedno bolj očitna. V časih težje gospodarske in finančne situacije se zlasti v javnem sektorju vedno bolj občuti varčevanje na področju izobraževanja, tudi na področjih delovanja Inštituta za javno-zasebno partnerstvo. Izobraževalnim dejavnostim in prenosu znanja zato namenjamo veliko pozornosti in v to področje vlagamo veliko energije.

Znano je, da so v preteklosti bile raziskovalne ustanove pojmovane kot vir novih idej, gospodarstvo pa je nudilo naravno pot za čim večjo uporabo teh idej. Vendar pa je v zadnjem desetletju prišlo do pomembne spremembe vlog obeh strani. Postalo je jasno, da morajo imeti raziskovalne ustanove aktivnejšo pri odnosu z gospodarstvom, da bi čim bolj povečale uporabo rezultatov raziskav. Na ravni EU zato poteka pobuda, da raziskovalne ustanove v večji meri sodelujejo z gospodarstvom in vzpostavijo vzajemno koristne načine prenosa znanja. Po teh se usmeritvah ravnamo tudi na Inštitutu za javno-zasebno partnerstvo.

Prenos znanja ocenjujemo kot ključen element našega delovanja, saj nam na eni strani omogoča neposreden stik s problemi iz prakse in nam na drugi strani omogoča, da svoje raziskovalno in študijsko delo predstavimo širši strokovni javnosti. S tem se krepi naša ključna prednost, ki izvira iz povezovanja teoretičnih znanj s praktičnimi izkušnjami, kar nam omogoča, da se hitro odzovemo na izzive udeležencev in naših strank.

Naš cilj je ustrezati kriterjem definicije“Center of excellence” za področje javnih naročil, koncesij in javno-zasebnih partnerstev, in sicer:

  • kompetentna in akademsko uveljavljena raziskovalna skupina sestavljena iz članov ekipe Inštituta in stalnih zunanjih sodelavcev Inštituta,
  • vzpodbujanje multidisciplinarnega pristopa k reševanju problemov in uveljavljanje principov projektnega vodenja;
  • vzpodbujanje raziskovalnega in akademskega dela članov Inštituta;
  • spremljanje razvoja in novosti na področju javnih naročil, koncesij in javno-zasebnih partnerstev v Sloveniji, EU in regiji;
  • izvajanje raziskovalnih projektov, analiz in študij;
  • analiza najboljših domačih in tujih praks;
  • objava znanstvenih člankov, knjig in publikacij;
  • aktivna udeležba na strokovnih in znanstvenih konferencah, seminarjih in delavnicah.

AKTIVNOSTI

Člani ekipe Inštituta za javno-zasebno partnerstvo redno nastopamo kot predavatelji tako na domačih kot tujih konferencah in seminarjih iz področja javnih naročil, koncesij, javno-zasebnih partnerstev, energetskega pogodbeništa, javnih služb in drugih tem, s katerimi se na Inštitutu ukvarjamo.

Ker založniška dejavnost v zaostrenih gospodarskih razmerah postaja manj dobičkonosna in so se razmere na področju izdajanja strokovne liturature precej zaostrile, je Inštitut za javno-zasebno partnerstvo sprejel izziv in je v slovenskem prostoru prisoten kot založnik del s področij delovanja Inštituta za javno-zasebno partnerstvo.

Za nami so številna individualna izobraževanja in praktične delavnice po meri naročnikov, ki vedno postrežejo z najboljšimi rezultati za udeležence, kar se tiče pridobljenih novih znanj. Le-teh smo v vseh letih našega delovanja izvedli toliko, da jih niti ne zavajamo in ne beležimo.

Na tej spletni strani boste našli ključna gradiva in prezentacije iz naših predavanj.

Vedno smo vam na voljo, da se na nas obrnete z vprašanjem. Tudi le-teh smo dogovorili že toliko, da jih ni mogoče prešteti. Da vam v bodoče olajšamo delo, smo razvili aplikacijo, na katero lahko postavite svoje vprašanje. Naše pojasnilo bo tako na voljo tudi širši strokovni javnosti, saj se naročniki, zlasti ob hitrih spremembah zakonodaje, srečujejo s podobnimi če ne že istimi težavami in vprašanji.

In ne nazadnje – kljub temu, da smo majhna ekipa, se potrudimo, da vsako leto organiziramo vsaj eden večji izobraževalni dogodek Speed uPPP, na katerem predstavimo rezultate našega dela, nove pristope in primere dobre prakse, ki vam olajšajo izvedbo javnih naročil in vzpostavitev koncesij, javno-zasebnih partnerstev, izvedbo energetskega pogodbeništa in izvajanja javnih služb.

Speed uPPP

Speed uPPP dogodki so ključni dogodki v Sloveniji, ki skrbijo za promocijo in razvoj javno-zasebnih partnerstev. Ustanovitelji Inštituta za javno-zasebno partnerstvo smo se zavezali, da vsako leto organiziramo vsaj eden enodnevni dogodek – Delavnica Speed uPPP, na katerem spodbujamo razvoj javno-zasebnih partnerstev, vsaka štiri leta pa dvodnevno konferenco – Konferenca Speed uPPP, na katero povabimo ugledne mednarodne strokovnjake, ki delujejo na področju javno-zasebnih partnerstev. Vsi naši dogodki so izjemno lepo obiskani in to povemo vedno, ko je slišati, da se na področju javno-zasebnih partnerstev v Sloveniji nič ne dogaja. Slednje ne drži, slovenske občine so zelo aktivne, zanimanja je veliko. Res pa je, da je prisotne tudi veliko negotovosti zaradi pomanjkanja programskih in strateških usmeritev na ravni države in da v Sloveniji (še) ni velikih projektov, ki so v domeni države.

Na naših dogodkih udeležencem poleg strokovno podanih vsebin zagotavljamo dinamičen in svež pogled ter živahno razpravo. Za naše dogodke so značila številna vprašanja in polemične razprave. Vaših vprašanj se ne bojimo, temveč smo jih veseli, saj predstavljajo razvoj.

 

  • 2016: Serija Speed uPPP Delavnic: ZJN-3 ob jutranji kavi
  • 2015: Delavnica Speed uPPP 2015 – TOP 5
  • 2014: Speed uPPP s knjigo
  • 2013: Speed uPPP Slovenija 2013 – Mednarodna konferenca na Bledu

Javne službe in javna infrastruktura

SPLOŠNO O JAVNIH SLUŽBAH

Zgodovinsko gledano so se sorazmerno zgodaj pojavile dejavnosti, ki jih je zagotavljala oblast, in jih ni bilo mogoče opravljati na trgu v okviru tržnih mehanizmov.

V antiki, natančneje Rimskem imperiju, lahko govorimo o gospodarski dejavnosti države, o združevanje javnega in zasebnega kapitala v različnih pojavnih oblikah. Če izhajamo iz dejavnosti rimske države, je bila z vidika javnih služb najpomembnejša gospodarska dejavnost oskrba z osnovnimi življenjskimi potrebščinami, kot je oskrba s pitno vodo in žitom, ki pa je prave razsežnosti dobila v dobi principata. Glede na nemajhne finančne potrebe imperija, ki mu pozneje tudi province niso morale povsem zadostiti, pa je država sčasoma iskala tudi druge oblike financiranja, ki bi zadostile potrebam imperija, predvsem v dobi principata (od leta 27 pr.n.š. do 2. stoletja n.š.), ko je pričela obsoječa gospodarska in socialna ureditev propadati, saj so punske vojne korenito prizadele latifundije. Končal se je kratki razcvet gospodarstva provinc, ki je nastopil po končani republikanski izkoriščevalni politiki, vrstili so se številni in dolgotrajni vojni pohodi. Največji krvni davek za neštete vojne je plačal mali rimski kmet. Mali kmetje so obubožali, se proletarizirali, odhajali v Rim. Mesto se je širilo. Potrebe po oskrbi v mestu so postajale vedno večje. Ljudstvo v Rimu je množično participiralo pri skoraj brezplačnem razdeljevanju živil na račun provinc in pri udeležbi na igrah. Tudi iz teh razlogov je to čas oblikovanja prvih javnih služb: bolnišnice, javna infrastruktura, kopališča, tržnice, akvadukti, kloake …

V srednjem veku bi lahko kot obliko združevanja javnega in zasebnega premoženja, šteli regale. Regali so zajemali različne vrste upravičenj, od takih, ki jih je bilo relativno lahko uveljaviti, do tistih, ki so bile strateškega pomena. Več ali manj se je skozi cel srednji vek gospodarsko življenje reguliralo na ta način, zasledimo jih vse do absolutizma.

V zgodnjem srednjem veku se je pojavila še ena oblika povezovanja javnega in zasebnega kapitala – koncesija.

V obdobju merkantilizma in kameralizma lahko govorimo o prvem pravem razcvetu javnega gospodarstva in javnih podjetij, kot rezultat pojavljajočega se liberalizma pa so bili v naslednji fazi izvedeni prvi ukrepi privatizacije.

Javne službe in javna podjetja so nato igrala skorajda odločilno vlogo v gospodarstvih evropskih držav v 30. in 40. letih prejšnjega stoletja, ko se je pojavila svetovna gospodarska kriza. Večji del le teh je bil v javnem lastništvu in dejavnosti, znane pod pojmom javne službe, niso bile podrejene civilnemu, temveč javnemu pravu. Te dejavnosti niso bile predmet ponudbe na konkurenčnem trgu, temveč so zanje veljala posebna pravila oz. ugodnosti ter pravice.

V 80. letih prejšnjega stoletja sta se kot kritika tega pristopa opazila ponovno pojavili procesi privatizacije, liberalizacije ter deregulacije. Posledica teh trendov je uvajanje trga in konkurence na področje javnih služb in odpravljanje tim. posebnih pravic ali privilegijev. Opravljanje tovrstnih dejavnosti se postopoma podreja zasebnemu, civilnemu pravu. Zmanjšuje in odpravlja se državna intervenca in se uvaja zasebna pobuda.

Sam pojem javnih služb se je pojavil in razvil v Franciji, zibelki upravnega prava in doktrine javnih služb v 19. stoletju. Kot prvi utemeljitelj javnih služb v pravni znanosti velja francoski pravni teoretik Duguit, ki je dejal, da je bil pojem javne službe ustvarjen istega dne, ko se je pojavila diferenciacija med upravljalci in ljudstvom – državljani, ki so se že tega trenutka zavedli, da lahko upravljalcem naložijo neke obveznosti, izvrševanje katerih je istočasno razlog njihovega obstoja – slednje naj bilo tudi bistvo javne službe.

Javne službe torej neposredno in v največji možni meri vplivajo na kvaliteto bivanja državljanov. Ključne dobrine se državljanom danes zagotavljajo skozi sistem javnih služb – zagotavljanje pitne vode, elektrike, ogrevanje, odvoz odpadkov, šolski sistem, zdravstveni sistem …

V Sloveniji je uveljavljena funkcionalna opredelitev pojma javne službe. Velja, da so javne službe tiste dejavnosti, ki se morajo zaradi različnih razlogov izvrševati v javnem interesu pod posebnim režimom. Funkcionalna opredelitev pri nas se opira na francosko pravo. Pri opredelitvi pojma izhajamo iz narave dejavnosti in ne iz oblike izvajanja dejavnosti. Gre za dejavnosti take vrste, ki jih ni mogoče delno ali v celoti opravljati na trgu v okviru tržnih mehanizmov predvsem iz dveh razlogov, bodisi da ta dejavnost na trgu ne deluje, bodisi je ne smemo prepustiti delovanju trga.

Glede gospodarskih javnih služb je uveljavljena formalna opredelitev pojma javne službe – javne službe so tiste dejavnosti, ki so s pravom oz. področnimi zakoni določene ali regulirane kot javne službe. To v praksi povzroča kar nekaj težav, saj za nekatere dejavnosti to ni določeno in torej take dejavnosti niso javne službe, kljub temu, da njihov status javne službe že izhaja iz narave dejavnosti kot take. Morebiti bi bila v Sloveniji tudi primernejša materialna opredelitev pojma, ki se tudi vedno bolj uveljavlja v evropskem prostoru – javne službe so dejavnosti, kadar zagotavljajo izvajalci posebne pravno opredeljene in določene obveznosti v javnem interesu. Te obveznosti izvajanja javnih služb se imenujejo javne službe.

Pri zagotavljanju javnih služb je z vidika državljanov pomemben gibčni in prožni koncept javnih služb, ki se hitro odziva na razvijajoče se potrebe uporabnikov, ki so posledica političnega, socialnega, ekonomskega in tehnološkega napredka in na spremembe družbenih razmer. Javne službe morajo spremembam slediti, obenem pa morajo biti izvajane kvalitetno in brez prekinitev.

Državljani pričakujejo visoko kakovost izvajanja javnih služb, kar pogosto omejujejo finančna sredstva, ki so na razpolago. V ta namen je treba uskladiti raven pričakovanega nivoja kakovosti zagotavljanja storitev dejanskih možnosti. Prepogosto se namreč dogaja, da državljanom pri teh odločitvah ni dana možnost sodelovanja s političnimi nosilci odločitev. Javne službe morajo biti dostopne, prav tako mora biti zagotovljeno varstvo uporabnikov oz. potrošnikov.

Sodoben pristop k zagotavljanju javnih služb in vzpostavitvi potrebne infrastrukture za njihovo izvajanje predvideva, da se na sicer tradicionalno državno področje aktivno vključuje tudi zasebni sektor. Javno-zasebno partnerstvo v vseh svojih raznovrstnih pojavnih oblikah in izpeljankah predstavlja koncept partnerskega odnosa med javnim in zasebnim sektorjem pri zagotavljanju in izvajanju javnih služb ter pripadajoče infrastrukture. Sodobne družbe in države brez izdelanega koncepta javno-zasebnega partnerstva si danes več ni mogoče zamisliti.

TEMELJNI POJMI NA PODROČJU JAVNIH SLUŽB

Terminologija na področju javnih služb predstavlja posebno vprašanje oz. problematiko, saj se terminologija prava EU na področju javnih služb razlikuje od ustaljene slovenske terminologije. Kljub temu, dainstituti, s katerimi se srečujemo, načeloma sovpadajo, je zaradi morebitnih razhajanj, ki so prisotna, bolje, da, ko govorimo o institutih javnih služb po pravu EU in po nacionalnem pravu, dosledno uporabljamo terminologijo EU.

V slovenskem pravu se srečujemo predvsem s pojmom gospodarskih in negospodarskih javnih služb, uveljavljena pa je funkcionalna opredelitev pojma javne službe in ne organizacijska. Velja, da so javne službe tiste dejavnosti, ki se morajo zaradi različnih razlogov izvrševati v javnem interesu pod posebnim režimom, ker jih na trgu ni mogoče zadovoljiti ali ne smemo dopustiti, da se zadovoljijo na trgu. Funkcionalna opredelitev v slovenskem prostoru se opira na francosko pravo. Pri opredelitvi pojma izhajamoiz narave dejavnosti in ne iz oblike izvajanja dejavnosti.

Za gospodarske javne službe po slovenskem pravu velja, da v okvir tega pojma spadajo tiste dejavnosti, ki so s pravom oz. področnimi zakoni določene ali regulirane kot javne službe. Krovni zakon, ki ureja gospodarske javne službe in ki določa način in oblike izvajanja gospodarskih javnih služb v Sloveniji je Zakon o gospodarskih javnih službah (ZGJS). V prvem odstavku 2. člena določa, da se gospodarske javne službe določijo z zakoni s področja energetike, prometa in zvez, komunalnega in vodnega gospodarstva in gospodarjenja z drugimi vrstami naravnega bogastva, varstva okolja ter z zakoni, ki urejajo druga področja gospodarske infrastrukture.

Katere konkretne oz. posamezne dejavnosti se izvajajo kot gospodarske javne službe, je torej opredeljeno z različnimi področnimi zakoni ali odloki občin oz. mestnih občin, enako pa velja tudi za negospodarske oz. socialne javne službe.

Pri negospodarskih javnih službah država ne prepusti izvajanja teh dejavnosti tržnim razmeram predvsem iz socialnih razlogov, ker lahko motnje pripeljejo do nevzdržnih situacij. Take dejavnosti so npr. javno zdravstvo, šolstvo, varstvo kulturne dediščine, lekarniška dejavnost in podobne. Tržni mehanizmi na teh področjih bi lahko bili povsem enakopravni, vendar na ta način ne bi bila zagotovljena solidarnost, odmika pa se tudi načelo socialne države. Negospodarske oz. socialne javne službe se v Sloveniji izvajajo v skladu z Zakonom o zavodih, ki je še vedno sistemski, krovni zakon na tem področju in določa temeljne oblike izvajanja socialnih javnih služb. V nasprotju s sedanjim, individualnim pristopom pri opredeljevanju javnih služb, jih je Zakon o zavodih ob njihovi prvi uvedbi v slovenski pravni sistem leta 1991 opredeljeval na generalni način in jih začasno uvedel na vseh področjih dotedanjih družbenih dejavnosti. V prehodni določbi 64. člena je bilo tako v prvem odstavku določeno, da dokler ne bodo s posebnimi zakoni ter občinskimi oziroma mestnimi odloki opredeljene javne službe, se za javne službe štejejo dejavnosti oziroma zadeve, ki so bile po tedanjih predpisih določene kot zadeve posebnega družbenega pomena.

Z vidika prava EU pa se največkrat srečamo s pojmom storitve splošnega gospodarskega pomena (Services of General Economic Interest, SGEI), ki vsebinsko opredeljuje storitve, katere po slovenskem pravu načeloma sovpadajo s pojmom gospodarske javne službe. Ob uveljavitvi Rimske pogodbe (1957) je pojem Services of General Economic Interest predstavljal popolnoma nov pojem, ki ni bil uveljavljen v nobenem jeziku držav članic, niti v znanstveni literaturi, zato so se v pravu oblikovali povsem novi pojmi, ki sobivajo z nacionalno uvaljavljenimi izrazi in instituti in zgleda, da bodo sobivali še naprej. Ob vseh možnostih poenotenja terminologije se zdi, da zakonodajalec EU ne želi poseči v široko uveljavljene “nacionalne” termine, obenem pa obstoj zgolj terminologije EU ne bi imel nobene povezave z nacionalnimi sistemi oz. ureditvami, ki so v prvi vrsti sploh bile povod za uvrstitev in zaščito javnih služb na ravni primarnih virov EU. Storitve splošnega gospodarskega pomena se opredeljujejo kot gospodarske dejavnosti, ki se opravljajo v splošno javno korist in se na trgu brez javnega posredovanja sicer ne bi opravljale (oz. bi se opravljale pod drugačnimi pogoji v smislu kakovosti, varnosti, cenovne dostopnosti, enake obravnave ali splošnega dostopa). Obveznosti javne službe se naložijo izvajalcu s pooblastitvijo in na podlagi merila splošnega interesa, s čimer se zagotovi, da se služba opravlja pod pogoji, ki omogočajo izpolnjevanje njene naloge.

Storitve splošnega pomena (Services of General Interest) po pravu EU se opredeljujejo kot storitve, ki jih javni organi države članice razvrstijo kot storitve v splošnem interesu in se torej zanje uporabljajo posebne obveznosti javne službe (public service obligations, PSO). Pojem zajema tako gospodarske dejavnosti kot tudi negospodarske storitve. Ob tem gre opozoriti, da negospodarske storitve niso predmet posebne zakonodaje EU ter niso regulirane s pravili o notranjem trgu in konkurenci iz PDEU. Za nekatere vidike organizacije teh storitev se uporabljajo druga splošna pravila PDEU, kot je npr. načelo nediskriminacije.

Negospodarske storitve splošnega pomena (Non-Economic Services of General Interest – NESGEI) – večji pomen v okviru prava EU jim je bil priznan (šele) s podpisom Lizbonske pogodbe 2007. V primerjavi s storitvami splošnega gospodarskega pomena jim je sicer (še vedno) namenjene manj pozornosti, vendar pa je kljub temu mogoče razbrati tendenco, ki se kaže v namenjanju vedno večje pozornosti tudi negospodarskim storitvam splošnega pomena. Razlikovanje med storitvami splošnega gospodarskega pomena in negospodarskimi storitvami splošnega pomena v pravu EU je izjemnega pomena, saj se pravila EU o varstvu konkurence namreč ne uporabljajo za vse storitve splošnega pomena, temveč zgolj za storitve »gospodarske« narave, t. j. za storitve splošnega gospodarskega pomena, za negospodarske storitve splošnega pomena pa ne.

Socialne storitve splošnega pomena po pravu EU se opredeljujejo kot storitve, med katere spadajo sistemi socialne varnosti, ki zajemajo glavna življenjska tveganja, ter vrsta drugih bistvenih storitev, ki se zagotavljajo neposredno posamezniku ter so pomembne z vidika preventive in socialne kohezije/vključenosti. Čeprav Sodišče EU nekaterih socialnih storitev (na primer zakonsko določenih sistemov socialne varnosti) ne šteje za gospodarske dejavnosti, je iz prakse Sodišča EU jasno razvidno, da socialna narava storitve sama po sebi ne zadostuje za razvrstitev take storitve kot negospodarske. Pojem socialne storitve splošnega pomena zato zajema tako gospodarske kot negospodarske dejavnosti.

Javna služba – pojem javna služba je sicer uporabljen v 93. členu PDEU za področje prometa, vendar pa se izvedn tega konteksta v pravu EU redko uporablja, saj ima precej širok pomen in se zato uporablja dvoumno. Tako se lahko navezuje npr. na dejstvo, da se storitev zagotavlja najširši javnosti in/ali v javnem interesu, lahko pa se uporablja tudi za dejavnost subjektov v javni lasti.

TEMELJNA ZAKONODAJA, KI UREJA JAVNE SLUŽBE V SLOVENIJI

Že Ustava Republike Slovenije na nekaterih mestih določa posamezne dejavnosti, za katere je dolžna skrbeti oz. jih zagotavljati država/lokalna skupnost. V Ustavi RS ni določeno, na kakšen način naj država izvaja posamezne dejavnosti, da državljanom zagotovi ustavno garantirane pravice, vendar je mogoče ugotoviti, da ustavno zagotovljene pravice država načeloma zagotavlja skozi organizirano dejavnost javnih služb v najširšem možnem pomenu:

  • pravica do sodnega varstva (23. člen Ustave RS) – zgodovinsko gledano je bila javna služba organiziranega sodnega sistema ena izmed prvih, ki jih je pričela izvajati in ki jih je zagotavljala država;
  • pravica do socialne varnosti (50. člen Ustave RS) – tudi zagotavljanje te pravice je mogoče šteti za javno službo, ki jo izvaja država;
  • pravica do zdravstvenega varstva (51. člen Ustave RS) – cela vrsta javnih zavodov izvaja zdravstveno javno službo z namenom zagotavljanja v 51. členu Ustave RS garantirane pravice;
  • izobrazba in šolanje (57. člen Ustave RS) – še posebej zavarovanje obveznega osnovnošolskega izobraževanja, ki je opredeljeno v drugem odstavku tega člena, šolanje se povečini zagotavlja kot javna služba v organizacijski obliki javnih zavodov;
  • skrb za zdravo življenjsko okolje (72. člen Ustave RS) – kar nekaj gospodarskih javnih služb se danes izvaja tudi z namenom skrbi za zdravo življenjsko okolje: različne komunalne javne službe, javne službe, katerih namen je zagotavljanje pitne vode in ohranjanje čistih vodnih virov…

Krovni zakon, ki ureja gospodarske javne službe in ki določa način in oblike izvajanja gospodarskih javnih služb v Sloveniji je Zakon o gospodarskih javnih službah (ZGJS).

Negospodarske oz. socialne javne službe se v Sloveniji izvajajo v skladu z Zakonom o zavodih, ki je še vedno sistemski, krovni zakon na tem področju in določa temeljne oblike izvajanja socialnih javnih služb.

Katere posamezne dejavnosti se izvajajo kot javne službe, bodisi gospodarske bodisi negospodarske, je opredeljeno z različnimi področnimi zakoni ali odloki občin.

TEMELJNA ZAKONODAJA, KI UREJA JAVNE SLUŽBE V EU

Med primarnimi pravnimi viri je treba izpostaviti zlasti Pogodbo o delovanju Evropske unije:

Pojem javne službe, kot najširšo pojmovno opredelitev na tem področju, najdemo v 93. členu (prej 73. člen PES in 77. člen PEGS) v naslovu VI, v katerem so opredeljeni cilji pogodb na področju prevoza, ki se uresničujejo v okviru skupne prometne politike. Na 93. člen PDEU se v kontekstu razprav o javnih službah na ravni EU pogosto pozabi oz. se ga izpusti, saj se nanaša na področje prevoza. V 93. členu slovenske PDEU je izrecno uporabljen pojem javne službe (public service, öffentliche Dienst, service public), kot najširši generični pojem na tem področju, s katerim operiramo tako v terminologiji EU, kot v slovenski pravni terminologiji, pa tudi v nacionalnih terminologijah drugih držav članic.

Pojem storitve splošnega pomena (Services of General Interest, Dienste von allgemeinem Interesse, services d’intérêt général) najdemo v Protokolu št. 26 o storitvah splošnega pomena PDEU. Do sprejema Lizbonske pogodbe (2007) je termin “storitve splošnega pomena” imel svoj temelj (zgolj) v praksi EU, in sicer kot “nadpomenka” pojmu “storitve splošnega gospodarskega pomena”, kakor ga danes najdemo v 14. členu in drugem odstavku 106. člena PDEU. Pojem je širši od pojma »storitve splošnega gospodarskega pomena«, vendar se je v preteklosti pogosto uporabljal zamenljivo. Pojem storitve splošnega pomena zajema tako tržne kot netržne storitve, zagotavljanje katerih javne oblasti opredelijo v javnem interesu in ki so podvržene posebnim obveznostim javnih služb. Kot je razvidno iz Protokola št. 26 PDEU, se storitve splošnega pomena delijo na storitev splošnega gospodarskega pomena in negospodarske storitve splošnega pomena. Delitev na storitve splošnega gospodarskega pomena in negospodarske storitve splošnega pomena z vidika prava EU je torej pomembna predvsem iz razloga, ker določbe PDEU o varstvu konkurence in načelu prepovedi državnih pomoči veljajo zgolj za storitev splošnega gospodarskega pomena, medtem ko so negospodarske storitve splošnega pomena v celoti izvzete iz prava EU in določbe Pogodb nikakor ne vplivajo na pristojnost držav članic na tem področju. Z Lizbonsko pogodbo pa je pojem “storitve splošnega pomena” našel svoj prostor v Protokolu št. 26 PDEU, torej na ravni primarnih virov EU.

Izhodišče za obravnavo storitev splošnega gospodarskega pomena (Services of General Economic Interest (SGEI), Die Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, services d’intérêt économique général) predstavlja 14. člen PDEU v povezavi s prvim členom Protokola št. 26 PDEU, ki razlaga 14. člen PDEU. Vendar pa, kot je že na prvi pogled razvidno iz besedila 14. člena PDEU, le-ta z začetnim besedilom »brez poseganja v 4. člen PEU in 93., 106. in 107. člen PDEU« nakazuje na relevantnost (in kolizijo) pravil tudi na področjih, ki so urejena v navedenih členih.

Negospodarskim storitvam splošnega pomena (Non-Economic Services of General Interest – NESGEI, nichtwirtschaftliche Dienste von allgemeinem Interesse, services non économiques d’intérêt général) je bil večji pomen v Evropski uniji priznan (šele) s podpisom Lizbonske pogodbe leta 2007. Države članice so se, s ciljem po izpostavitvi pomembnosti javnih služb in njihovega posebnega položaja v pravu EU, v 1. členu Protokola št. 26 PDEU dogovorile o razlagalnih določbah, ki se nanašajo na storitve splošnega gospodarskega pomena in so v skladu s tem navedle smernice, ki jih bo zasledovala EU na tem področju, v 2. členu pa so sploh prvič na ravni primarnih virov EU naslovljene tudi negospodarske storitve splošnega pomena.

Razlikovanje med storitvami splošnega gospodarskega pomena in negospodarskimi storitvami splošnega pomena v pravu EU je izjemno pomembno, saj se pravila EU o varstvu konkurence in prepovedi državnih pomoči namreč ne uporabljajo za vse storitve splošnega pomena, temveč zgolj za storitve “gospodarske” narave, t. j. za storitve splošnega gospodarskega pomena. PDEU v 2. členu Protokola št. 26 namreč jasno določa, da določbe Pogodb nikakor ne vplivajo na pristojnost držav članic, da zagotavljajo, naročajo in organizirajo negospodarske storitve splošnega pomena.

Z vidika varstva konkurence je področje negospodarskih storitev splošnega pomena torej v celoti izvzeto iz prava EU in je v celoti v pristojnosti držav članic, področje storitev splošnega gospodarskega pomena pa delno ureja pravo EU, delno pa države članice.

Kot negospodarske storitve splošnega pomena se v pravu EU obravnavajo npr. obvezno šolstvo in socialno skrbstvo, skrb za ogrožene skupine – npr. sirotišnice, psihiatrične bolnišnice, oskrba za ostarele, zdravstvo, vendar pa je pri zdravstvu npr. že treba opozoriti, da tudi npr. celotnega zdravstva ni mogoče obravnavati kot negospodarsko javno službo. Če je posamezno dejavnost znotraj tega področja mogoče izvajati v skladu s tržnimi mehanizmi, je podvržena pravilom o varstvu konkurence. V širšem kontekstu je med negospodarske javne službe mogoče šteti npr. tudi policijo in pravosodje, torej področja, ki so po svoji naravi »negospodarska« in obenem v popolni pristojnosti držav članic in so tako izključena iz pristojnosti EU.

Kot gospodarske javne službe se tradicionalno upoštevajo področja energetike, pošte in telekomunikacij ter transporta. Pri posameznih dejavnostih znotraj teh sektorjev pa imamo lahko tudi dejavnosti, ki je ni mogoče opredeliti kot gospodarske javne službe, kot so to npr. v sektorju transporta pobiranje pristojbin za izvajanje navigacijskih služb zračnega prometa.

Na ravni sekundarnih pravnih virov in priporočil EU je treba izpostaviti zlasti:

NAČINI ZAGOTAVLJANJA JAVNIH SLUŽB

Negospodarske javne službe se izvajajo v skladu z določbami Zakona o zavodih (ZZ), ki je še vedno sistemski, krovni zakon na tem področju in določa temeljne oblike izvajanja socialnih javnih služb. Najpogostejši obliki izvajanja socialnih javnih služb sta zaenkrat pri nas javni zavod in koncesija.

Oblike zagotavljanja gospodarskih javnih služb opredeljuje Zakon o gospodarskih javnih službah (ZGJS) in so sledeče:

  • režijski obrat, kot posebno organizacijsko enoto znotraj državnega organa ali organa lokalne samoupravne skupnosti brez lastne pravne subjektivitete, ki pa se v praksi ni širše uveljavila.
  • javni gospodarski zavod, kot posebno neprofitno oblika izvajanja javnih gospodarskih služb, ki je ustanovljena s strani osebe javnega prava. Ustanoviteljski delež zasebnega sektorja ne sme preseči 49 %.
  • javno podjetje: pravno organizacijska oblika navedene oblike zagotavljanja izvajanja gospodarskih javnih služb je gospodarska družba (družba z omejeno odgovornostjo ali delniška družba), zato se za njihovo delovanje subsidiarno uporabljajo določbe Zakona o gospodarskih družbah. Primerno je za opravljanje ene ali več gospodarskih javnih služb večjega obsega, ki jih je mogoče opravljati tudi profitno. Pogosto se navedena oblika uporabi, kadar obstaja naravni monopol za izvajanje določene gospodarske javne službe. Navedena oblika je trenutno v Sloveniji najbolj uveljavljena tako na nivoju države, kot na nivoju lokalnih samoupravnih skupnosti.
  • koncesije: kot edina oblika izvajanja javne gospodarske službe, ki jo opravlja oseba zasebnega prava, katere ustanovitelj ni oseba javnega prava in ki po svoji naravi predstavlja obliko javno-zasebnega partnerstva. Zakon o gospodarskih javnih službah relativno podrobno določa vsebino koncesijskega akta, ki ga v obliki splošnega akta sprejme Vlada ali predstavniški organ lokalne samoupravne skupnosti in s katerim se opredeli sama vsebina gospodarske javne službe in način izbora koncesionarja.

Za zagotavljanje javnih služb v obliki javno-zasebnega partnerstva je relevanten Zakon o javno-zasebnem partnerstvu.

POVEZAVA MED JAVNIMI SLUŽBAMI IN JAVNO-ZASEBNIMI PARTNERSTVI

Ko govorimo o zagotavljanju javnih služb moramo ločiti dva vidika. Na eni strani so vsebinska vprašanja, pod katerimi obravnavamo dejanske obveznosti javnih služb, način zagotavljanja javnega interesa, vprašanja povezana z infrastrukturo, standarde zagotavljanja, načine financiranja … Vsa ta vsebinska vprašanja je treba konkretno udejaniti skozi ustrezne postopke, kjer se srečujemo s postopkovnimi vprašanji. Ločimo naslednje načine zagotavljanja javnih služb:

  • država oz. lokalne skupnosti lahko zagotavljajo javne službe same, znotraj lastne organizacijske strukture (režijski obrat, javni zavod, javni gospodarski zavod, javno podjetje);
  • država oz. lokalne skupnosti se lahko odločijo, da bodo javne službe zagotavljale s pomočjo zasebnega sektorja, pri čemer lahko to izvedejo na dva načina:
    • s pomočjo javnih naročil, kjer poslovno tveganje nosi javni sektor in se postopki izvedejo po določilih zakonodaje s področja javnih naročil,
    • s pomočjo javno-zasebnih partnerstev, kjer poslovno tveganje nosi zasebni sektor in se postopki izvedejo po določilih zakona o javno-zasebnem partnerstvu.

Slovenija se v globalnih finančnih razmerah nahaja pred razvojno dilemo, ali v nespremenjenem deležu vlagati javna sredstva v izgradnjo potrebne javne infrastrukture oz. v zagotavljanje nespremenjenega nivoja javnih služb ter tako tvegati upočasnitev razvojnega cikla ali omogočiti zasebnemu sektorju, da vstopi na tradicionalno »državno« področje zagotavljanja javnih služb in gradnje javne infrastrukture ter tako zmanjšati obremenitev javnih financ. V Sloveniji se namreč večina investicij v javno infrastrukturo še zmeraj financira iz javnih sredstev, prav tako večino javnih služb še zmeraj zagotavlja javni sektor znotraj lastne organizacijske strukture državne uprave oz. samoupravnih lokalnih skupnosti bodisi preko režijskih obratov bodisi preko javnih podjetij ali javnih zavodov. Na drugi strani v Sloveniji javno-zasebno partnerstvo predstavlja še vedno neizkoriščen potencial. Poslužujejo se ga zgolj občine, na državni ravni pa ni mogoče zaslediti projektov. Slednje je najbrž mogoče pripisati predvsem dejstvu, da so občine bližje državljanom in se bolj zavedajo potreb prebivalstva, ki jih je treba zadovoljiti in proaktivno iščejo načine za zagotavljanje teh potreb tudi v težjih gospodarskih razmerah.

Eno ključnih vprašanj za prihodnosti Slovenije je, ali bo uspela zagotavljati tako po obsegu kot po kvaliteti takšen nivo socialne države, kot to od nje pričakujejo njeni prebivalci. Izkušnje drugih držav kažejo, da slednje brez aktivne vključitve javno-zasebnega partnerstva ne bo mogoče. S tega stališča je za nadaljnji razvoj in družbeno koherentnost pomembna pravilna uporaba in implementacija javno-zasebnih partnerstev za zagotavljanje storitev v javnem interesu in javnih služb.

Javno-zasebno partnerstvo ponuja razvojno priložnost, ki je še premalo uresničena. Kljub relativno široki javni debati so še zmeraj premalo poznani različni modeli javno-zasebnega partnerstva in vprašanja povezana s samim oblikovanjem in vzpostavitvijo partnerstva. Premalo pozornosti je bilo namenjene identifikaciji in opredelitvi javnega interesa ter njegovemu razmerju z zasebnim interesom ter nenazadnje neizbežnemu konfliktu, ki se med njima razvije. Javno-zasebno partnerstvo je samo delček širše problematike, ki zajema področje zagotavljanja javnih služb ter s tem povezana vprašanja javnih razpisov, državnih pomoči, upravljanja z javno infrastrukturo, projektnega vodenja v javni upravi, projektnega financiranja, ipd.

JAVNO PODJETJE

Javno podjetje je pravna oseba, pri kateri se pojavljajo elementi zasebnega in javnega prava. Teorija še ni povsem enotna glede umestitve in glede vprašanja, ali gre za posebno pravno obliko (sui generis).

V Sloveniji se je do nedavnega pojem javnega podjetja uporabljal za podjetja, ki so izvajala gospodarsko javno službo in niso bila nujno ustanovljena zgolj z javnim kapitalom, temveč lahko tudi z vložki zasebnega kapitala.

S sprejemom ZJZP leta 2006 so se uveljavile določbe, ki določajo, da so javna podjetja ustanovljena zgolj z javnim kapitalom, sicer gre za razmerja statusnih javno-zasebnih partnerstev.

V slovenskem prostoru poseben položaj javnega podjetja opredeljuje predvsem ZGJS, ki v delu, kjer ureja javno podjetje ureja vprašanja, ki se nanašajo na ustanovitev javnega podjetja, vprašanje pravic ustanovitelja in vprašanje imenovanja direktorja. Za vsa ostala vprašanja ZGJS napotuje na uporabo Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1). Na podlagi navedenega je mogoče sklepati, da se posebnosti instituta javnega podjetja v slovenskem prostoru nanašajo predvsem na v ZGJS opredeljena vprašanja.

Kako je javno podjetje urejeno v pravu EU?

Funkcijo javnega podjetja v EU v glavnem opredeljuje 106. člen PDEU, ki pravi, da so podjetja, ki opravljajo gospodarske javne službe podvržena določilom PDEU, posebno še pravilom o konkurenci, z omejitvijo, da izvajanje teh norm ne bi škodovalo niti pravni niti dejanski izvedbi konkretnih nalog, ki so jim bila zaupana in ne nazadnje z vidika zlorabe dominantnega položaja na trgu.

Treba je poudariti, da se pojem podjetja po pravu EU in glede na sodno prakso Sodišča EU ne nanaša zgolj na gospodarske družbe, temveč na vsako organizirano izvajanje gospodarske dejavnosti, ne glede na njegov pravni status in način njegovega financiranja.

Pri obravnavanju zadev je Sodišče EU razvilo sodno prakso v zvezi določanjem statusa podjetij in javnih podjetij v smeri, da je pri presojanju statusa podjetja v skladu z določbami PDEU z vidika varstva konkurence ključna dejavnost in ne pravni status, organizacija ali način financiranja podjetja. Sodišče presoja, ali podjetje izvaja gospodarske dejavnosti. V kolikor izvaja negospodarske dejavnosti pravila o varstvu konkurence za te subjekte ne veljajo. V kolikor podjetja izvajajo gospodarske dejavnosti, gre za podjetja, ki so podvržena pravilom o varstvu konkurence v skladu z določbami PDEU. Omejeno odstopanje od splošne prepovedi omejevanja ali izključevanja konkurence omogoča drugi odstavek 106. člena PES pod določenimi pogoji v primeru, če gre za podjetja, pooblaščena za opravljanje gospodarskih javnih služb oz. podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola. Predmetno ponazarjata sodbi Sodišča v zadevah Corbeau in Ahmed Saeed, ki se nanašata na javna podjetja kot nosilce posebnih ali izključnih pravic.

Zakonodajo EU na področju javnih podjetij ni obsežna, obravnava pa predvsem dvoje pomembnih področij: transparentnost poslovanja javnih podjetij in postopke za izbor izvajalcev gospodarskih javnih služb.

Področje transparentnega poslovanja javnih podjetij ureja Direktiva Komisije o preglednosti finančnih odnosov med državami članicami in javnimi podjetji z dne 25. junija 1980 (v nadaljevanju: Direktiva 80/723/EGS oz. Direktiva 2006/111/ES, kakor se glasi kodificirana različica), ki je bila v slovenski pravni red prelita s sprejetjem Zakona o preglednosti finančnih odnosov in ločenem evidentiranju različnih dejavnosti (ZPFOLERD-1), za izbor izvajalcev gospodarskih javnih služb pa so pomembna pravila o javnem naročanju in splošna načela, kakor izhajajo iz PDEU.

Smiselno je izpostaviti definicijo 2. člena Direktive 80/723/EGS, ki določa, da »javno podjetje« pomeni vsako podjetje, nad katerim lahko javne oblasti neposredno ali posredno izvajajo prevladujoč vpliv zaradi svojega lastništva ali svoje finančne udeležbe v teh podjetjih oziroma zaradi njihovega statuta. V naslednjem odstavku je definiran tudi prevladujoč vpliv javnih oblasti, ki se predpostavlja, kadar te oblasti v zvezi s podjetjem neposredno ali posredno:

  • razpolagajo z večinskim deležem vpisanega kapitala;
  • nadzorujejo večino glasov, pripisanih delnicam, ki jih izdajo podjetja;
  • lahko imenujejo več kot polovico članov upravnega, vodstvenega ali nadzornega organa podjetja.

SPLOŠNO O JAVNI INFRASTRUKTURI

Beseda infrastruktura je latinska sestavljanka, sestavljena iz dveh delov: infra, kar pomeni spodaj, pod zemljo, struktura pa spajanje, zidanje, zgradbo. Sam izvor besede kaže, da se pod pojmom infrastruktura razume določen sistem prizemnih inštalacij, ki povezujejo gospodarske enote v bolj ali manj usklajen sistem.

Pojem gospodarske javne infrastrukture je opredeljen v Zakonu o graditvi objektov (ZGO-1), ki v 2. členu določa, da je objekt gospodarske javne infrastrukture tisti gradbeni inženirski objekt, ki tvori omrežje, ki služi določeni vrsti gospodarske javne službe državnega ali lokalnega pomena ali tvori omrežje, ki je v javno korist. V 2. členu je opredeljen tudi pojem grajenega javnega dobra. Grajeno javno dobro so zemljišča, namenjena takšni splošni rabi, kot jo glede na namen njihove uporabe določa zakon oziroma predpis, izdan na podlagi zakona in na njih zgrajeni objekti, če so namenjeni splošni rabi. Grajeno javno dobro državnega pomena je opredeljeno kot grajeno javno dobro, ki sodi v omrežje gospodarske javne infrastrukture državnega pomena in javna površina na njih, grajeno javno dobro lokalnega pomena pa je opredeljeno kot grajeno javno dobro, ki sodi v omrežje gospodarske javne infrastrukture lokalnega pomena in javna površina na njih, kakor tudi objekti ali deli objektov, katerih uporaba je pod enakimi pogoji namenjena vsem, kot so cesta, ulica, trg, pasaža in druga javna prometna površina lokalnega pomena, tržnica, igrišče, parkirišče, pokopališče, park, zelenica, športna oziroma rekreacijska površina in podobno.

ZGO-1 ne predvideva, da imajo objekti gospodarske javne infrastrukture obenem tudi status grajenega javnega dobra. Status grajenega javnega dobra objekt namreč ne pridobi z nastankom oz. izgradnjo, temveč na podlagi odločbe, ki se izda po postopku opredeljenem v 21. členu ZGO-1. Vprašanje, ali ima posamezni objekt gospodarske javne infrastrukture tudi status grajenega javnega dobra je z vidika obravnavanega vprašanja pomembno predvsem, ker 22. člen ZGO-1 določa, da na objektu oziroma njegovem delu, ki ima pridobljen status grajenega javnega dobra, ni mogoče pridobiti lastninske ali kakšne druge stvarne pravice s priposestvovanjem, prav tako pa tak objekt ne more biti predmet izvršbe.

Kakor izhaja iz veljavne slovenske zakonodaje, spada infrastruktura za izvajanje gospodarskih javnih služb med gospodarsko javno infrastrukturo, status grajenega javnega dobra pa ima zgolj v primeru, če ji je bil pripoznan s posebno odločbo.

Infrastruktura za izvajanje negospodarskih javnih služb v ZGO-1 ni posebej urejena.

Veljavna slovenska zakonodaja eksplicitno ne ureja vprašanja lastninskega koncepta na javnem dobrem. Lastninska pravica na javnem dobrem je po slovenskem pravu lahko zgolj lastninska pravica civilnopravnega tipa, saj druge vrste lastnine ustava ne pozna. V kolikor govorimo, da je posamezni objekt v »javni« lasti, pridevnik »javni« ne opredeljuje posebnega tipa lastnine, temveč le to, da je titular pravice oseba javnega prava (država ali občina).

PROBLEMATIKA FINANCIRANJA JAVNIH SLUŽB IN JAVNE INFRASTRUKTURE

Tradicionalni in alternativni načini financiranja javne infrastrukture

Tradicionalni način financiranja javnih služb in javne infrastrukture so proračunska sredstva v kombinaciji s plačili uporabnikov, vendar se je potrebno zavedati, da je gospodarska kriza temeljito spremenila tudi pogled na investicije v javno infrastrukturo. V vseh državah članicah se pojavljajo težave v zvezi z investicijami v javno infrastrukturo, pri čemer so nekatere države pri njihovem premagovanju uspešnejše kot druge. Slovenija ni imuna za svetovno dogajanje, obenem pa spada med države, pri katerih je mogoče zaznati izrazito konzervativen odnos, predvsem na državni ravni, glede uporabe alternativnih virov financiranja, ki jih spodbuja in promovira EU pri investicijah v javno infrastrukturo.

Večina investicij v javno infrastrukturo se v Sloveniji financira iz javnih sredstev, to je iz državnega in občinskih proračunov. Kot alternativne metode financiranja proračunskih sredstvom je mogoče identificirati predvsem:

  • zasebni kapital, ki ga je mogoče vključiti v projekt v okviru instituta javno-zasebnega partnerstva;
  • sredstva skladov EU: Kohezijskega sklada, Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR), Evropskega socialnega sklada;
  • sredstva EIB, pri čemer EIB aktivno podpira tudi projekte javno-zasebnih partnerstev, saj je npr. na področju transporta od leta 1980 namenila cca. 30 mrd EUR v posojilih za projekte javno-zasebnih partnerstev in je npr. poglavitni financer TEN-T omrežja;
  • sredstva iz naslova projekta TEN-T (Trans-European Transport Networks), pri čemer vire financiranja poleg sredstev iz prejšnjih alinej predstavljajo tudi nepovratna sredstva TEN-T proračuna, TEN-T projekti pa lahko pridobijo sredstva tudi na podlagi programa za raziskave in razvoj, ki je lahko preusmerjen na TEN-T na področje razvoja.

Komisija intenzivno priporoča in promovira pristop, naj se k reševanju javne infrastrukturne vrzeli pristopa z javno-zasebnimi partnerstvi, ne glede na to, ali so projekti sofinancirani s sredstvi skladov EU ali ne. Komisija tako npr. v Sporočilu o potencialu javno-zasebnega partnerstva iz leta 2009 izrecno napotuje na večjo implementacijo javno-zasebnih partnerstev pri financiranju javne infrastrukture. Veliko držav EU se je odločilo za ukrepe spodbujanja gospodarske aktivnosti na način, da se krepijo javne investicije tudi z vključitvijo alternativnih virov financiranja, pri čemer se pogosto večji projekti delijo na manjše. To na eni strani omogoča, da na njih konkurirajo tudi manjša podjetja, na drugi strani pa javni sektor s tem zagotavlja večjo razpršitev tveganj.

Pri nas naročniki še vedno izogibajo uporabi instituta javno-zasebnega partnerstva v primerih, ko bi želeli gradnjo javne infrastrukture financirati tudi iz skladov EU, čeprav EU spodbuja financiranje javne infrastrukture z alternativnimi viri financiranja, predvsem z javno-zasebnimi partnerstvi ob sočasnem sofinanciranju s sredstvi skladov EU. Na drugi strani prinaša izvedba projekta v takšni obliki določene prednosti. Iz analize izvedenih javnih infrastrukturnih projektov izhaja, da sta glavni prednosti izvedbe projektov v obliki javno-zasebnih partnerstev pravočasna izvedba in izvedba v predvidenih finančnih okvirih.

S stališča sofinanciranja s sredstvi skladov EU izvedba projekta v obliki javno-zasebnega partnerstva ne bi smela predstavljati ovire pri pridobivanju sredstev in tudi v Sloveniji se počasi razvija praksa v tej smeri, čeprav so primeri javno-zasebnih partnerstvev ob sočasnem sofinanciranju z naslova skladov EU, še vedno redki. Prav zato si Inštitut za javno-zasebno partnerstvo prizadeva sistematično pristopiti k spodbujanju kombinirane uporabe teh dveh alternativnih virov financiranja in za širšo implementacijo tega pristopa v praksi.

Vpliv načina zagotavljanja javne infrastrukture na javni dolg

Glede načina zagotavljanja javne infrastrukture in vpliva le-tega na javni dolg je treba ločiti dva nivoja, na katerih se razpravlja o zadolževanju in vplivu načina zagotavljanja javne infrastrukture na javni dolg.

Prvi nivo predstavljajo »notranja« pravila posamezne države članice glede zadolževanja. Država je namreč do določene meje suverena pri določanju pravil glede notranjih pravil zadolževanja, takšen primer je npr. sprejem posebnih pravil v zvezi z zadolževanjem občin, ki ga ureja Zakon o financiranju občin (ZFO-1, Uradni list RS, št. 123/06, 57/08, 36/11 in 14/15 – ZUUJFO) ali pa npr. ureditev posamičnega področja v sektorski zakonodaji.

Drug nivo predstavljajo EU pravila glede zadolževanja in dolga države.

Od vstopa v EU je Slovenija zavezana poročati o primanjkljaju in dolgu države Evropski komisiji dvakrat letno, do 1. marca in do 1. septembra, za pretekla štiri leta ter o načrtovanem primanjkljaju in dolgu v tekočem letu. Posredovani podatki so osnova za preverjanje izpolnjevanja referenčnih vrednosti za primanjkljaj in dolg države. Za pripravo poročila je predpisana posebna metodologija, saj ima fiskalna politika in spremljanje dogajanj na tem področju posebno vlogo za učinkovito delovanje ekonomske in monetarne unije. To velja tudi za preverjanje izpolnjevanja določil Pakta o stabilnosti in rasti. V tem kontekstu so primerljivi, ažurni in zanesljivi podatki še posebej pomembni. Zato je potrebno, da države pripravljajo podatke tako, da sledijo enakim principom oz. standardom, enaki opredelitvi kategorij, klasifikacij in enakim računovodskim pravilom. Metodologija, ki zagotavlja taka pravila za sestavo računov in tabel na primerljivi osnovi, je Evropski sistem računov (ESA, European System of Accounts).

Knjiženje javno-zasebnih partnerstev je dolgo časa predstavljalo eno večjih negotovosti in pomembnih vprašanj javno-zasebnih partnerstev v EU. Posamezne države članice so sicer imele svoja pravila glede knjiženja, na ravni EU pa posebna navodila niso obstajala. Šele leta 2004 je Eurostat objavil smernice o vrednotenju vpliva različnih mehanizmov projektnega financiranja na javni dolg in proračun – New decision of Eurostata on deficit and debt, Treatment of public-private partnerships.

Odločitev Eurostata je bila sprejeta za namen statističnega poročanja, saj je ustrezno knjiženje povezano z doseganjem Maastrichtskih kriterijev in s prizadevanjem za znižanje inflacije in javnega dolga.

Kakor izhaja iz Odločitve Eurostata, naj se sredstva vključena v javno-zasebna partnerstva opredelijo kot nejavna sredstva (non-government assets) in torej niso vključena v bilanco oz. proračun, če sta kumulativno izpolnjena naslednja pogoja:

  • zasebni partner nosi (večino) tveganja gradnje (construction risk);
  • zasebni partner nosi bodisi (večino) tveganja dostopnosti oz. razpoložljivosti (availibility risk) bodisi (večino) tveganja povpraševanja (demand risk),

pri čemer so podane nadaljnje smernice, kako se delitev tveganj vrednoti.

Nadaljnje usmeritve v zvezi z računovodenjem javno-zasebnih partnerstev so bile avgusta 2004 vključene v posebno četrto poglavje MGDD – ESA95, ki ga je leta 2010 zamenjal ESA (ESA10), ki je pričel veljati septembra 2014. Spremembe imajo vpliv na nacionalne računovodske standarde in izkazovanje dolga tudi na področju javno-zasebnih partnerstev.

V področje pomembno posega tudi Uredba Komisije (ES) št. 254/2009 z dne 25. marca 2009 o spremembi Uredbe (ES) št. 1126/2008 o sprejetju nekaterih mednarodnih računovodskih standardov v skladu z Uredbo (ES) št. 1606/2002 Evropskega parlamenta in Sveta glede Pojasnila 12 Odbora za pojasnjevanje mednarodnih standardov računovodskega poročanja (OPMSRP). Uredba 254/2009 opredeljuje, kako v računovodskih izkazih koncesionarja oz. upravljavca koncesije pripoznati infrastrukturo v primeru koncesije.

Državne pomoči pri financiranju javnih služb

Kolizija med državnimi pomočmi in zagotavljanjem gospodarskih javnih služb v EU predstavlja enega najbolj perečih problemov na tem področju.

Delitev na gospodarske in negospodarske javne službe z vidika prava EU pomembna predvsem zato, ker določbe PDEU o varstvu konkurence in načelu prepovedi državnih pomoči veljajo zgolj za storitve splošnega gospodarskega pomena, za negospodarske storitve splošnega pomena pa ne. Enako pomembno je razlikovanje med tržnimi oz. konkurenčnimi dejavnostmi in netržnimi dejavnostmi. Več o tem

Pri gospodarskih javnih službah se pojavlja velika problematika glede financiranja teh služb, saj jih zaradi njihove narave ni mogoče bodisi delno bodisi v celoti financirati na trgu. Tako prihaja do različnih kombinacij v zvezi s financiranjem – delno se financirajo z neposrednimi plačili uporabnikov, delno iz proračuna, pogosto pa prihaja do navzkrižnega subvencioniranja in posebno vprašanje predstavlja problematika državnih pomoči.

Z odločitvijo v zadevi Altmark je Sodišče EU zavzelo stališče, da nadomestila, dodeljena izvajalcem obveznosti gospodarskih javnih služb, v določenih primerih in pod določenimi pogoji ne predstavljajo državnih pomoči.

V kolikor želi država oz. lokalna skupnost dodeliti nadomestilo za izvajanje obveznosti gospodarske javne službe in obenem zagotoviti, da nadomestilo ne bi predstavljalo državne pomoči po prvem odstavku 107. člena PDEU ter s tem ne bi vplivalo na trg EU, mora v prvi vrsti zagotoviti, da so izpolnjeni kriteriji iz sodbe Altmark:

  • podjetje, ki prejema nadomestilo, mora dejansko izpolnjevati obveznosti javne službe in te obveznosti morajo biti jasno opredeljene;
  • parametri, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, morajo biti določeni vnaprej na objektiven in pregleden način zaradi izogibanja ekonomske koristi, ki bi prejemnika podpirala v razmerju do konkurenčnih podjetij;
  • nadomestilo ne sme biti višje od tistega, kar je nujno za kritje vseh ali dela stroškov, ki jih je povzročilo izpolnjevanje obveznosti javne službe ob upoštevanju realiziranih prejemkov in zmernega dobička zaradi izpolnjevanje teh obveznosti;
  • izbira podjetja, ki se mu naloži izpolnjevanje obveznosti javne službe, naj poteka po postopku oddaje javnega naročila – če izbira podjetja, ki se mu naloži izpolnjevanje obveznosti javne službe, v konkretnem primeru ne poteka v okviru postopka oddaje javnega naročila, ki omogoča da se izbere tistega ponudnika, ki lahko te storitve opravlja z najnižjimi stroški za javnost, se mora raven potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, povprečnega, dobro vodenega podjetja.

Opredeljeni pogoji se obravnavajo kumulativno – v kolikor so v celoti izpolnjeni vsi navedeni pogoji iz odločitve v zadevi Altmark, nadomestilo za izvajanje gospodarske javne službe ne predstavlja državne pomoči.

Nadomestilo za izvajanje gospodarske javne službe, ki ne izpolnjuje enega ali več navedenih pogojev iz odločitve v zadevi Altmark, obenem pa so izpolnjeni splošni pogoji za opredelitev državne pomoči po prvem odstavku 107. člena PDEU, predstavlja državno pomoč. V postopku presoje, ali določen ukrep predstavlja državno pomoč po generalni klavzuli prvega odstavka 107. člena PDEU, se presojajo sledeči pogoji oz. kriteriji:

  • ukrep mora zagotavljati prednosti oz. ugodnosti določenemu podjetju;
  • ukrep mora biti dodeljen iz državnih virov;
  • ukrep mora biti selektiven oz. specifičen;
  • ukrep mora izkrivljati konkurenco na skupnem trgu;
  • ukrep mora vplivati na meddržavno trgovino.

V kolikor so pogoji kumulativno izpolnjeni, ukrep predstavlja državno pomoč po prvem odstavku 107. člena PDEU, v kolikor zgolj eden izmed njih ni izpolnjen, ukrep ne predstavlja državne pomoči po prvem odstavku 107. člena PES. Kadar so navedeni pogoji izpolnjeni, se 108. člen PDEU ne uporablja. Mogoče je, da nadomestilo za izvajanje gospodarske javne službe sicer predstavlja državno pomoč, vendar je vseeno združljivo s pravom EU, in sicer na podlagi 93., 106. ali po drugem ali tretjem odstavku 107. člena PDEU, v kolikor so za to izpolnjeni določeni pogoji.

Kot je bilo že omenjeno, je sodba v zadevi Altmark Komisijo spodbudila, da je v letu 2005 z namenom povečanja pravne varnosti izdala sveženj pravil oz. t. i. Monti-Kroes paket, ki nadgrajuje sodbo Sodišča EU v zadevi Altmark. Decembra 2011 ga je zamenjal Almunia paket, ki odpravlja nekatere pomanjkljivosti Monti-Kroes paketa in katerega cilj je bil zagotoviti pot naprej pri zagotavljanju najvišjega nivoja javnih storitev z najmanjšimi stroški za skupnost. Almunia paket iz leta 2011 sestavljajo:

V Sporočilu Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena 2011 so pojasnjeni pogoji, pod katerimi se nadomestilo za javne storitve šteje za državno pomoč, kakor pretežno izhajajo iz sodne prakse Sodišča EU.

Uredba de minimis za podjetja, ki opravljajo storitve splošnega gospodarskega pomena 2012 določa pogoje, pod katerimi za majhne zneske nadomestila za javne storitve velja, da ne vplivajo na trgovino med državami članicami in/ali ne povzročajo izkrivljanja konkurence oziroma nevarnosti za tako izkrivljanje. V teh okoliščinah nadomestilo ni zajeto v prvi odstavek 107. člena PDEU in se zanj ne uporablja postopek priglasitve po tretjem odstavku 108. člena PDEU.

Sklep Komisije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljenega nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena 2011 določa pogoje, pod katerimi se nekatere vrste nadomestila za javne storitve obravnavajo kot združljive z notranjim trgom v skladu z drugim odstavkom 106. člena PDEU in so kot take izvzete iz zahteve po predhodni priglasitvi. Drugi odstavek 106. člena PDEU namreč določa pravno podlago za oceno združljivosti državne pomoči na področju storitev splošnega gospodarskega pomena. V tem prvem odstavku 106. člena je namreč navedeno, da morajo podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, oziroma podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola, ravnati po pravilih iz Pogodbe, zlasti po pravilih o konkurenci. Vendar je v drugem odstavku 106. člena določena izjema od pravil iz Pogodbe, če bi uporaba pravil o konkurenci pravno ali dejansko ovirala izvajanje nalog, ki so takim podjetjem dodeljene. Ta izjema se uporablja le, kadar ni vpliva na razvoj trgovine v obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Unije.

Okvir za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve 2011 se uporablja za nadomestila za javne storitve, ki pomenijo državno pomoč, za katero se ne uporablja Sklep 2011. Za tovrstna nadomestila velja zahteva po predhodni priglasitvi, Okvir 2011 pa podrobno določa pogoje, pod katerimi se taka državna pomoč lahko obravnava kot združljiva z notranjim trgom na podlagi drugega odstavka 106. člena PDEU, presojo izvede Komisija.

Državne pomoči pri financiranju javne infrastrukture

Do leta 2011 Komisija in Sodišče EU javnega financiranja infrastrukturnih projektov nista obravnavala v luči državnih pomoči, v kolikor je bila infrastruktura potem javna in pod nediskriminatornimi pogoji dostopna številnim uporabnikom. Povedano drugače, pravila o državnih pomočeh za financiranje javne infrastrukture Praviloma niso bila relevantna. Po odločitvi Sodišča EU iz leta 2011/2012 v združenih zadevah Leipzig-Halle, pa je Komisija v zvezi z vprašanjem financiranja javne infrastrukture z vidika državnih pomoči zavzela strogo stališče, ki je predstavljalo čisto nasprotje povsem permisivnemu pristopu, ki je veljal do tedaj.

Komisija je na ta način pričela nadzorovati »zapravljanje« denarja v državah članicah, vključno z “zapravljanjem” sredstev skladov EU in tako vztraja pri strogem pristopu, kar zahteva od javnih organov v državah članicah na vseh nivojih, da ob načrtovanju javnih infrastrukturnih projektov namenijo posebno pozornost tudi obravnavi pravil o državnih pomočeh in projekt načrtujejo in izvedejo tako, da bo skladen s pravom EU.

Iz novejše prakse Komisije in Sodišča EU izhaja, da je z vidika državnih pomoči treba javno infrastrukturo obravnavati ločeno in ji nameniti več pozornosti, kot je to veljalo v preteklosti. Infrastrukturne projekte javno-zasebnih partnerstev je treba podrobneje obravnavati zato, ker se v “verigi” gradnje, upravljanja in uporabe infrastrukture lahko pojavlja več različnih trgov navzgor in navzdol, pa tudi sosednjih trgov, posledično tudi izvajalcev, ki so lahko potencialni prejemniki (posrednih) pomoči, ki niso v skladu s pravom EU.

Glede na številne kritike spremembe pristopa Komisije, se utemeljeno postavlja vprašanje, ali je pravilen in ali bo trajen, vendar pa se na drugi strani zdi, da je pristop Komisije smiseln v številnih primerih, ko se javna infrastruktura načrtuje nesmotrno, se podvaja, je predimenzionirana in neizkoriščena. Zavedati se je treba, da taka infrastruktura stane (davkoplačevalski denar) in da lahko hkrati tudi pomeni nedovoljeno pomoč na katerikoli ravni trga.

Naročnikom svetujemo, da premislijo o smotrnosti javnih infrastrukturnih projektov. Če ugotovijo njihovo potrebo, naj jih načrtujejo, izvedejo in (so)financirajo na način, da bo skladen s pravom EU.


Koncesije in javno-zasebna partnerstva

Splošno o koncesijah in javnem naročanju

V literaturi pogosto zasledimo stališče, da je vključenost zasebnega sektorja v zagotavljanje javnih dobrin in izvajanja javnih služb novost, ki je bila uvedena v okviru reforme javnega sektorja, ki se je odvijala zadnjih trideset let. Vendar pa ob natančnejšem pogledu v zgodovino lahko ugotovimo, da so vključenost zasebnega sektorja v zagotavljanje javnih dobrin poznali že v Rimskem imperiju, kar je lepo razvidno npr. na primeru organizacije oskrbe Rima z žitom. Če takrat vzpostavljen sistem organizacije oskrbe Rima z žitom analiziramo iz časovne distance, ugotovimo, da je bil, tudi glede na današnja merila, relativno napredno organiziran in bi ga po sodobni terminologiji lahko uvrstili v okvir pojma javno-zasebnega partnerstva.

Naslednje obdobje, v katerem lahko zasledimo izrazito aktivno sodelovanje med javnim in zasebnim sektorjem pri zagotavljanju javnih dobrin, je obdobje 19. stoletja, ko se je z industrializacijo in s pospešeno koncentracijo prebivalstva v mestih okrepila potreba po zagotavljanju javne infrastrukture. Hiter tehnološki napredek in rast prebivalstva sta še dodatno vzpodbudila gradnjo javne infrastrukture na področju transporta (ceste, mostovi, železnica), oskrbe s pitno vodo, elektrifikacije, komunalne infrastrukture in podobno. V tem okviru se je v sredini 19. stoletja razvil t.i. model francoskih koncesij, ki se je prvotno nanašal predvsem na oskrbo s pitno vodo. Posnemali so ga drugod po Evropi in ga uporabljali za podeljevanje različnih vrst koncesij. Med večje in bolj izpostavljene projekte sodelovanja med javnim in zasebni sektorjem gotovo sodi tudi leta 1854 podeljena koncesija za gradnjo in upravljanje Sueškega kanala, ki je povezal Sredozemsko in Rdeče morje in jo je za obdobje 99 let dobila zasebna družba.

Trend sodelovanja med javnim in zasebnim sektorjem se je obrnil v začetku 20. stoletja, ko se je okrepilo etatistično pojmovanje države, predvsem kot posledica svetovnih vojn. V tem obdobju se je močno okrepil vpliv in vloga države pri zagotavljanju javnih dobrin.

S splošno gospodarsko krizo v začetku 80. let prejšnjega stoletja in s pojavom novega javnega menedžmenta (new public managment) so ideje o aktivni vključitvi zasebnega sektorja v zagotavljanje javnih dobrin postale ponovno aktualne in pojem javno-zasebnega partnerstva se pogosto povezuje prav s strategijo modernizacije javnega sektorja, ki je potekala pod okriljem reform novega javnega menedžmenta.

Enotna opredelitev pojma javno-zasebnega partnerstva ne obstaja in večina avtorjev se osredotoča predvsem na opis temeljnih značilnosti razmerja javno-zasebnega partnerstva, vendar pa bi splošno bilo mogoče javno-zasebna partnerstva opredeliti kot (pogodbena ali institucionalna) razmerja med javnim in zasebnim sektorjem, pri čemer so viri sredstev in tveganja deljeni med javnim in zasebnim sektorjem z namenom zagotavljanja izvajanja javnih služb ali razvoja javne infrastrukture. Cilj javno-zasebnega partnerstva je torej vključitev zasebnega sektorja za zagotavljanje učinkovitejših javnih služb ali boljše javne infrastrukture.

Evropska investicijska banka v svojem dokumentu Vloga Evropske investicijske banke v javno-zasebnih partnerstvih sledeče opredeljuje ključne lastnosti, ki so značilne za razmerja javno-zasebnih partnerstev:

  • sklepanje pogodb, s katerimi se zasebni sektor zavezuje zagotavljati storitve, namesto naročanja sredstev, s katerimi bi javni sektor sam izvajal storitve;

  • opredeljevanje potrebe na podlagi pričakovanih rezultatov in ne na podlagi vložkov;

  • vezanost plačil zasebnemu sektorju glede na kakovost dejansko izvedenih storitev;

  • vodenje investicijskih projektov skozi celoten projektni cikel od faze načrtovanja, projektiranja in izvedbe do faze upravljanja, ob upoštevanju celotnih stroškov projekta skozi njegovo celotno »življenjsko dobo«;

  • opredelitev optimalnega prenosa tveganj na zasebni sektor ob upoštevanju načela, da vsaka stranka prevzema tista tveganja, ki jih najlažje obvladuje;

  • zasebni partner se zaveže delno ali v celoti prevzeti obveznost financiranja projekta;

  • opredelitev različnih modelov izvajanja plačil, ki vključujejo mehanizme, s katerimi se plačila izvajajo na podlagi merljivih parametrov, s katerimi se meri uspešnost projekta – npr. ustvarjeni prihodki, plačila glede na razpoložljivost, zasedenost.

Koncesijska razmerja prištevamo med razmerja javno-zasebnih partnerstev in predstavljajo eno od oblik javno-zasebnega partnerstva, ki je v Evropi in tudi v Sloveniji postaja prevladujoča oblika javno-zasebnega partnerstva.

Zaradi naraščujočega pomena podeljevanja koncesij v EU na eni strani in odsotnosti jasnih pravil, ki bi urejala podeljevanje koncesijskih pogodb na drugi strani, kar je predstavljalo pomanjkanje pravne varnosti in oviranje prostega opravljanja storitev in izkrivljeno delovanja notranjega trga, je bila v letu 2014 sprejeta Direktiva o podeljevanju koncesijskih pogodb.

V tej direktivi je pojem “koncesije” opredeljen kot pojem, ki lahko pomeni koncesije za gradnje ali koncesije za storitve, pri čemer

  • koncesija za gradnje pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo, s katero eden ali več javnih naročnikov ali naročnikov izvedbo gradenj zaupa enemu ali več gospodarskim subjektom, pri čemer je nadomestilo zgolj pravica do uporabe gradenj, ki so predmet pogodbe, ali ta pravica skupaj s plačilom;

  • koncesija za storitve pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo, s katero eden ali več javnih naročnikov ali naročnikov opravljanje in upravljanje storitev, razen izvajanja gradenj iz prejšnje alinee, zaupa enemu ali več gospodarskim subjektom, pri čemer je nadomestilo zgolj pravica do uporabe storitev, ki so predmet pogodbe, ali ta pravica skupaj s plačilom.

Podelitev koncesije za gradnje ali storitve pomeni, da se operativno tveganje pri izvajanju teh gradenj ali storitev prenese na koncesionarja in vključuje tveganje, povezano s povpraševanjem, ali tveganje, povezano z dobavo, ali oboje. Šteje se, da koncesionar prevzame operativno tveganje, če pod običajnimi pogoji delovanja ni zagotovljeno, da se mu bodo povrnile naložbe ali stroški, ki nastanejo pri izvajanju gradenj ali storitev, ki so predmet koncesije. Del tveganja, ki se prenese na koncesionarja, vključuje dejansko izpostavljenost tržnim nepredvidljivostim, kar pomeni, da ocenjena morebitna izguba za koncesionarja ni zgolj nominalna ali zanemarljiva.

Direktiva namreč loči pojem koncesije od pojma javnega naročila na podlagi poglavitnega razlikovalnega kriterija – znatnega operativnega tveganja. Preambula Direktive o podeljevanju koncesijskih pogodb opredeljuje operativno tveganje kot tveganje, ki je posledica izpostavljenosti tržnim nepredvidljivostim in je povezano s povpraševanjem ali dobavo oziroma tako s povpraševanjem kot dobavo. Tveganje, povezano s povpraševanjem, je tveganje glede dejanskega povpraševanja po gradnjah ali storitvah, ki so predmet pogodbe. Tveganje, povezano z dobavo, je tveganje pri izvedbi gradnje ali opravljanju storitev, ki so predmet pogodbe, zlasti tveganje, da opravljene storitve ne bodo ustrezale povpraševanju.

TEMELJNI PREDPISI V SLOVENIJI

ZAKON O JAVNO-ZASEBNEM PARTNERSTVU

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP) je bil v Državnem zboru RS sprejet 23.11.2006, v veljavo pa je stopil 07.03.2007. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu je bil sprejet kot krovni zakon, ki bo vprašanje javno-zasebnih partnerstev uredil splošno, medtem ko se bodo za specifična področja (npr. zdravstvo, transport, okolje, etc.) sprejeli posebni (specialni) zakoni.

S sprejetjem ZJZP so osebe javnega prava (predvsem država in občine) dobile pravno podlago za izvajanje projektov javno-zasebnih partnerstev s področja:

  • zagotavljanja javnih služb in
  • zagotavljanja javne infrastrukture potrebne za izvajanje javnih služb.

S tem so se odprla vrata, ki so zasebnemu sektorju omogočila, da prevzame aktivnejšo vlogo. Do sprejetja Zakona o javno-zasebnem partnerstvu sta vključitev zasebnega sektorja na tradicionalno javno področje javnih služb omogočala Zakon o gospodarskih javnih službah za zagotavljanje gospodarskih javnih služb v obliki koncesijskega razmerja in v obliki vlaganja kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava (slednja možnost je s sprejetjem ZJZP odpadla) in Zakon o zavodih, ki je za zagotavljanje negospodarskih (socialnih) javnih služb prav tako predvidel možnost podeljevanja koncesij in s tem ustanavljanje zasebnih zavodov, ki s podelitvijo koncesije pridobijo status zavoda s pravico javnosti.

Namen ZJZP je omogočiti in pospeševati zasebna vlaganja v izgradnjo, vzdrževanje oziroma upravljanje objektov in naprav javne infrastrukture ter druge projekte, ki so v javnem interesu, zagotoviti gospodarno in učinkovito izvajanje gospodarskih in drugih javnih služb ali drugih dejavnosti, ki se zagotavljajo na način in pod pogoji, ki veljajo za gospodarske javne službe, oziroma drugih dejavnosti, katerih izvajanje je v javnem interesu, omogočiti smotrno uporabo, upravljanje ali izkoriščanje naravnih dobrin, grajenega javnega dobra ali drugih stvari v javni lasti ter drugo vlaganje zasebnih ali zasebnih in javnih sredstev v zgraditev objektov in naprav, ki so delno ali v celoti v javnem interesu, oziroma v dejavnosti, katerih izvajanje je v javnem interesu. Nadalje je namen ZJZP tudi:

  • zagotoviti preglednost, konkurenčnost, nediskriminatornost in poštenost postopkov nastajanja ter sklepanja in izvajanja posameznih oblik javno-zasebnega partnerstva,
  • varovanje javne interese in
  • zagotoviti vpliv javnega partnerja na to, da se predmet javno-zasebnega partnerstva izvaja v javnem interesu.

Definicijo javno-zasebnega partnerstva vsebuje 2. člen ZJZP, ki kot projekte javno-zasebnih partnerstev opredeljuje tiste projekte, ki so:

  • v javnem interesu in
  • so namenjeni bodisi izgradnji, vzdrževanju ali upravljanju javne infrastrukture
  • bodisi so povezani z izvajanjem gospodarskih in drugih javnih služb.

Takšna definicija je zelo široka in praktično vključujevse projekte, kjer je mogoče opredeliti javni interes. Zakonodajalec naredil še korak naprej, saj je kot projekte javno-zasebnih partnerstev opredelil tudi projekte, ki so samo deloma v javnem interesu.

Pod projekte javno-zasebnih partnerstev lahko torej vključimo vse projekte, kjer javni in zasebni sektor sodelujeta pri zagotavljanju izvajanja javne službe ali vzpostavitve javne infrastrukture.

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu je vplival predvsem na:

Za vodenje projektov javno-zasebnega partnestva sta pomembna predvsem naslednja podzakonska predpisa:

TEMELJNI PREDPIS V EU

Za urejanje področja javno-zasebnih partnerstev je pomembna konec marca 2014 objavljena Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb.

KATERI PROJEKTI SO PRIMERNI ZA IZVAJANJE V OBLIKI JAVNO-ZASEBNEGA PARTNERSTVA

Kot projekti javno-zasebnih partnerstev se lahko izvajajo projekti zagotavljanja in izvajanja javnih služb ter projekti vzpostavljanja javne infrastrukture. Temeljni pogoj, da lahko določen projekt izvedemo v obliki javno-zasebnega partnerstva, je obstoj javnega interesa.

Javni partner mora javni interes ugotoviti in opredeliti v odločitvi o javno-zasebnem partnerstvu, ki jo na nivoju države sprejme Vlada Republike Slovenije, na nivoju občine pa občinski svet. Drug pogoj, ki mora biti izpolnjen, da lahko določen projekt izvedemo v obliki javno-zasebnega partnerstva, je delitev poslovnih tveganj. Zasebni partner mora prevzeti vsaj del poslovnih tveganj, da ga lahko okvalificiramo, kot projekt javno-zasebnega partnerstva. V primeru, ko zasebni partner ne prevzame niti dela poslovnega tveganja ne gre za razmerje javno-zasebnega partnerstva, ampak za klasično javno naročilo.

Če je na eni strani nujen pogoj, da lahko govorimo o javno-zasebnem partnerstvu obstoj javnega interesa, potem je na drugi (zasebni) strani nujen pogoj, da lahko govorimo o javno-zasebnem partnerstvu rentabilnost in ekonomičnost projekta. Zasebni sektor bo namreč vstopil le v tiste projekte, ki mu bodo omogočali povrnite vloženih sredstev in ustrezen donos. Pomembno je, da se v postopku oblikovanja javno-zasebnega partnerstva javni partnerji zavedajo s kakšnim primarnim interesom vstopa zasebni sektor v projekte javno-zasebnih partnerstev ter da skladno s tem prilagodijo vsebino projekta, tako da je najučinkoviteje zavarovan javni interes, hkrati pa projekt ob tem ohrani komercialno privlačnost.

SUBJEKTI JAVNO-ZASEBNO PARTNERSTVO OZ. KONCESIJSKEGA RAZMERJA

Razmerje javno-zasebnega partnerstva oz. koncesijskega razmerja

Vsako razmerje javno-zasebnega partnerstva ali koncesijsko razmerje predstavljajo razmerja med tremi subjekti:

  • javnim partnerjem (koncedentom), ki nastopa kot nosilec javnega interesa;
  • zasebnim partnerjem (koncesionarjem), ki nastopa kot nosilec zasebnega interesa;
  • uporabniki, ki zasledujejo interes kvalitetnega izvajanja javne službe/javne infrastrukture za sprejemljivo ceno.

Osrednji del vsakega razmerja javno-zasebnega partnerstva oz. koncesijskega razmerja je pogodba o javno-zasebnem partnerstvu. Ključno vprašanje, ki mora biti v okviru pogodbe natančno opredeljeno, je identifikacija in razdelitev poslovnih tveganj projekta med javnega partnrerja (koncedetna) in zasebnega partnerja (koncesionarja). Skladno z razdelitvijo tveganj, se opredelijo tudi pravice in obveznosti javnega in zasebnega partnerja ter druge določbe pogodbe.

Kdo lahko nastopa kot javni partner (koncedent)?

Kot javni partnerji lahko nastopajo le osebe javnega prava. ZJZP določa, da kot javni partnerji nastopajo:

  • država ali
  • samoupravna lokalna skupnost (občina),
  • izjemoma pa lahko kot javni partner nastopa tudi druga pravna oseba javnega prava, ki jo ustanovi država ali samoupravna lokalna skupnost oziroma druga oseba, ki je javni naročnik po določbah zakona, ki ureja javna naročila (npr. javno podjetje, javni zavod, javni gospodarski zavod).

Kdo lahko nastopa kot zasebni partner (koncesionar)?

Krog potencialnih zasebnih partnerjev vključuje:

  • gospodarske družbe,
  • zasebne zavode,
  • društva, ustanove, ipd..

V praksi se kot izvajalci javno-zasebnih partnerstev najpogosteje pojavljajo gospodarske družbe.

OBLIKE JAVNO-ZASEBNIH PARTNERSTEV

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu kot možne oblike javno-zasebnih partnerstev opredeljuje:

  • pogodbena partnerstva, ki se lahko izvajajo v obliki:
    • koncesijskega razmerja (koncesijsko partnerstvo) ali
    • javnonaročniškega razmerja (javnonaročniško partnerstvo);
  • statusna (institucionalna) partnerstva, ki se lahko izvajajo:
    • z ustanovitvijo pravne osebe,
    • s prodajo deleža javnega partnerja v javnem podjetju ali drugi osebi javnega ali zasebnega prava ali
    • z nakupom deleža v osebi javnega ali zasebnega prava, z dokapitalizacijo ali na drug soroden in primerljiv način.

Koncesijska razmerja

Kot koncesijska javno-zasebna partnerstva lahko opredelimo tista razmerja javno-zasebnih partnerstev pri katerih večino poslovnih tveganj prevzema zasebni partner.

Pomembno je, da pojem koncesijev pravnem sistemu vključuje opredelitev koncesije kot prenos servisne funkcije iz države na izvajalca, kar se izvede s posebnim oblastnim aktom (upravno odločbo), med tem ko so akti izbire izvajalcev pri drugih oblikah javno-zasebnih partnerstev  izdani v obliki akta poslovanja. Navedeno razlikovanje je pomembno tudi z vidika pravnega varstva neizbranih izvajalcev, saj je le-to v primeru izdaje upravne odločbe zagotovljeno pred upravnim sodiščem, medtem ko je v primerih, ko je akt izbire akt poslovanja pravno varstvo zagotovljeno pred posebnim in neodvisnim državnim organom, Državno revizijsko komisijo, ki je bila ustanovljena predvsem za odločanje v sporih, ki nastanejo v postopkih oddaje javnih naročil.

Koncesijska razmerja lahko glede na vsebino projekta javno-zasebnega partnerstva delimo na:

  • koncesije storitev – primerne predvsem za projekte, ki vključujejo obveznost izvajanja nalog javne službe;
  • koncesije gradenj – primerne predvsem za projekte vzpostavitve javne infrastrukture.

Zaradi naraščujočega pomena podeljevanja koncesij v EU na eni strani in odsotnosti jasnih pravil, ki bi urejala podeljevanje koncesijskih pogodb na drugi strani, kar je predstavljalo pomanjkanje pravne varnosti in oviranje prostega opravljanja storitev in izkrivljeno delovanja notranjega trga, je bila v letu 2014 sprejeta Direktiva o podeljevanju koncesijskih pogodb.

V tej direktivi je pojem “koncesije” opredeljen kot pojem, ki lahko pomeni koncesije za gradnje ali koncesije za storitve, pri čemer

  • koncesija za gradnje pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo, s katero eden ali več javnih naročnikov ali naročnikov izvedbo gradenj zaupa enemu ali več gospodarskim subjektom, pri čemer je nadomestilo zgolj pravica do uporabe gradenj, ki so predmet pogodbe, ali ta pravica skupaj s plačilom;
  • koncesija za storitve pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo, s katero eden ali več javnih naročnikov ali naročnikov opravljanje in upravljanje storitev, razen izvajanja gradenj iz prejšnje alinee, zaupa enemu ali več gospodarskim subjektom, pri čemer je nadomestilo zgolj pravica do uporabe storitev, ki so predmet pogodbe, ali ta pravica skupaj s plačilom.

Podelitev koncesije za gradnje ali storitve pomeni, da se operativno tveganje pri izvajanju teh gradenj ali storitev prenese na koncesionarja in vključuje tveganje, povezano s povpraševanjem, ali tveganje, povezano z dobavo, ali oboje. Šteje se, da koncesionar prevzame operativno tveganje, če pod običajnimi pogoji delovanja ni zagotovljeno, da se mu bodo povrnile naložbe ali stroški, ki nastanejo pri izvajanju gradenj ali storitev, ki so predmet koncesije. Del tveganja, ki se prenese na koncesionarja, vključuje dejansko izpostavljenost tržnim nepredvidljivostim, kar pomeni, da ocenjena morebitna izguba za koncesionarja ni zgolj nominalna ali zanemarljiva.

Direktiva namreč loči pojem koncesije od pojma javnega naročila na podlagi poglavitnega razlikovalnega kriterija – znatnega operativnega tveganja. Preambula Direktive o podeljevanju koncesijskih pogodb opredeljuje operativno tveganje kot tveganje, ki je posledica izpostavljenosti tržnim nepredvidljivostim in je povezano s povpraševanjem ali dobavo oziroma tako s povpraševanjem kot dobavo. Tveganje, povezano s povpraševanjem, je tveganje glede dejanskega povpraševanja po gradnjah ali storitvah, ki so predmet pogodbe. Tveganje, povezano z dobavo, je tveganje pri izvedbi gradnje ali opravljanju storitev, ki so predmet pogodbe, zlasti tveganje, da opravljene storitve ne bodo ustrezale povpraševanju.

Analiza določb ZJZP kaže na povezovanje pojma upravljanje s pojmom koncesije. Pojem koncesije tako

  • na eni strani vključuje posebno ali izključno pravico izvajati gospodarsko javno službo oziroma drugo dejavnost v javnem interesu (koncesija storitve),
  • na drugi strani pa pojem koncesije zajema tudi pravico do uporabe, upravljanja oziroma izkoriščanja objektov in naprav, ki se kombinira s plačilom za izvedbo gradenj (koncesija gradnje).

Glede na trenutek prenosa lastninske pravice ZJZP določa tri temeljne oblike koncesij gradenj:

  • BTO (Build-Transfer-Operate): zgradi-upravljaj-prenesi v last;
  • BOT (Build-Operate-Transfer): zgradi- prenesi v last-upravljaj;
  • BOO (Build-Own-Operate): zgradi-ohrani v lasti-upravljaj.

V tuji praksi in teoriji pa lahko zasledimo poleg zgoraj opredeljenih temeljnih oblik koncesij gradenj še številne izpeljanke, kot najpogostejše se pojavljajo:

  • BT (Build-Transfer),
  • BOR (Build-Operate-Renewal),
  • BRT oz. BLT (Build-Rent (Lease)-Transfer),
  • BLOT (Build-Lease-Operate-Transfer),
  • BOOT (Build-Own-Operate-Transfer),
  • ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer),
  • ROO (Rehabilitate-Own-Operate),
  • DBOT (Design-Build-Operate-Transfer),
  • DBTO (Design-Build- Transfer-Operate),
  • DBOO (Design-Build-Own-Operate),
  • DBFO (Design-Build-Finance-Operate),
  • DCMF (Design-Build-Finance-Operate)
  • MOT (modernize-own/operate-transfer)
  • BTL (build-transfer-lease)
  • BBO (buy-build-operate)

Navedene oblike še zdaleč niso vse, so pa tiste, ki se najpogosteje uporabljajo pri implementaciji projektov javno-zasebnih partnerstev. Različne oblike kažejo na pestrost projektov javno-zasebnih partnerstev ter na različne možnosti pri razdelitvi tveganj med javnega in zasebnega partnerja.

Javnonaročniška javno-zasebna partnerstva

Posebnost slovenskega ZJZP je javnonaročniška oblika javno-zasebnega partnerstva. Zakonodajalec je z opredelitvijo javnonaročniške oblike javno-zasebnega partnerstva želel omogočiti, da se v obliki javno-zasebnega partnerstva realizirajo tudi tisti projekti, pri katerih večino poslovnih tveganj prevzema javni partner. Javnonaročniška oblika javno-zasebnega partnerstva je primerna za projekte, kjer zasebni sektor prevzame aktivno vlogo samo v določenih fazah realizacije projekta npr. fazi načrtovanja, financiranja in/ali realizacije, medtem ko v manjši meri prevzema tveganja povezana z rentabilnostjo, dostopnostjo in/ali trženjem projekta.

Posebnost javnonaročniške oblike partnerstva je tudi v tem, da se za izbor izvajalca javno-zasebnega partnerstva neposredno uporabljajo določbe, ki veljajo za vodenje postopkov oddaje javnih naročil. Skladno s tem je akt izbire v primeru izbora izvajalca javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva akt poslovanja, tako kot v postopku oddaje javnega naročila, enako je tudi pravno varstvo, ki poteka v okviru Državne revizijske komisije.

Razlikovanje med koncesijskim in javnonaročniškim javno-zasebnim partnerstvom

Identifikacije in razporeditev poslovnih tveganj med partnerja javno-zasebnega partnerstva je ključ za razlikovanje med javnonaročniškimi partnerstvi, kjer večino poslovnih tveganj prevzema javni partner in koncesijskimi partnerstvi, kjer večino poslovnih tveganj prevzame zasebni partner. V skladu s tem je potrebno opozoriti na načelo uravnoteženosti, ki določa, da je v postopku vzpostavitve partnerstva potrebno zagotoviti uravnoteženost pravic, obveznosti in pravnih koristi javnega in zasebnega partnerja, pri čemer morajo biti tveganja v razmerju javno-zasebnega partnerstva razporejena tako, da jih nosi tista stranka, ki jih najlažje obvladuje. V vsakem primeru pa mora izvajalec javno-zasebnega partnerstva, ne glede na naravo razmerja javno-zasebnega partnerstva, nositi vsaj del poslovnega tveganja. V primeru, ko zasebni partner ne bi nosil niti dela poslovnega tveganja ne govorimo o javno-zasebnem partnerstvu, ampak o javnem naročilu. Navedeno je pomembno z vidika postopka izbora izvajalca javno-zasebnega partnerstva oz. postopka izbora najugodnejšega ponudnika po pravilih, ki veljajo za javno naročanje.

V zvezi z navedeno razmejitvijo je pomembna določba, ki določa, da se v dvomu, ko iz okoliščin javno-zasebnega partnerstva ni mogoče ugotoviti, kdo nosi večino poslovnega tveganja, šteje, da gre za javnonaročniško partnerstvo. Navedena določba je nenavadna, saj je identifikacija in razporeditev poslovnih tveganj med partnerja ena ključnih nalog pri vzpostavitvi javno-zasebnega partnerstva in oblikovanju vsebine pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu. Pri pravilno oblikovanem partnerstvu je praktično nemogoče, da bi nastala situacija, v kateri ne bi bilo mogoče ugotoviti, kateri izmed partnerjev nosi katero poslovno tveganje in posledično kdo nosi večino poslovnih tveganj.

Po Direktivi o podeljevanju koncesijskih pogodb je za opredelitev razmerja kot koncesijkega ključno, da koncesionr prevzame bistveno operativno tveganje, ki izhaja iz projekta. Šteje se, da koncesionar prevzame bistveno operativno tveganje, če ni zagotovljeno, da se mu povrnejo naložbe ali stroški, ki so nastali pri izvajanju gradenj ali storitev, ki so predmet koncesije. V preambuli Direktive je pojasnjeno, da glavna značilnost koncesije, tj. pravica do uporabe gradenj ali storitev, vedno pomeni prenos gospodarskega tveganja na koncesionarja, vključno z možnostjo, da se naložbe in stroški, ki nastanejo pri upravljanju podeljenih gradenj ali storitev, ne bodo povrnili. Uporaba posebnih pravil, ki urejajo podeljevanje koncesij, ne bi bila upravičena, če bi naročnik izvajalca razbremenil morebitnih izgub tako, da bi mu jamčil minimalne prihodke, ki bi bili enaki ali višji od stroškov, ki jih ima izvajalec pri izvajanju naročila. Hkrati je v preambuli pojasnjeno, da je treba nekatere ureditve, ki jih v celoti plača naročnik, šteti za koncesije, če je povrnitev naložb in stroškov, ki so izvajalcu nastali pri izvajanju gradnje ali zagotavljanju storitve, odvisna od dejanskega povpraševanja po storitvah ali sredstvih oziroma njihove dobave.

Statusna (institucionalna) javno-zasebna partnerstva

Skupna značilnost vseh oblik statusnega javno-zasebnega partnerstva je , da javni in zasebni partner nastopata kot družbenika (ali ustanovitelja) v »skupni« pravni osebi. »Skupna« pravna oseba praviloma nastopa kot izvajalec javno-zasebnega partnerstva. Odvisno od vsebine posameznega projekta javno-zasebnega partnerstva se lahko takšnemu izvajalcu javno-zasebnega partnerstva podeli tudi koncesija za izvajanje javne službe ali javno pooblastilo, če je to potrebno za izvajanje nalog zaradi katerih je bila »skupna« pravna oseba ustanovljena.

V primerih, ko je vsebina institucionalnega javno-zasebnega partnerstva izvajanje gospodarske javne službe, bosta javni in zasebni partner kot “skupno” pravno osebo praviloma izbrala pravno-organizacijsko obliko gospodarske družbe skladno z določili Zakona o gospodarskih družbah. V primerih, ko je vsebina institucionalnega javno-zasebnega partnerstva izvajanje socialne (negospodarske) javne službe, bosta javni in zasebni partner kot “skupno” pravno osebo praviloma izbrala pravnoorganizacijsko obliko zavoda skladno z določili Zakona o zavodih. Vendar pa ZJZP partnerjev ne omejuje glede pravnoorganizacijskih oblik javno-zasebnih partnerstev, ki se smejo uporabiti pri oblikovanju statusnega partnerstva, tako da so partnerji pri tem svobodni in lahko glede ne specifične lastnosti posameznega projekta izberejo najprimernejšo pravnoorganizacijsko obliko, ki bo omogočala optimalno organizacijo in realizacijo projekta.

Slabosti statusne (institucionalne) oblike javno-zasebnih partnerstev

Slabost statusne oblike javno-zasebnega partnerstva je dvojna vloga javnega partnerja, ki na eni stani nastopa kot regulator določene dejavnosti v javnem interesu ter s tem kot varuh javnega interesa, medtem ko na drugi strani nastopa tudi v vlogi družbenika (ustanovitelja) »skupne« pravne osebe, kjer ima diametralno nasproten interes, ki ga lahko zavaruje v okviru svojih korporacijskih pravic. Javni partner se posledičnolahko znajde v skušnjavi, ko poizkuša svoje regulatorne naloge prenesti na polje korporacijskih pravic in tako preko korporacijskih pravic zavarovati javni interes. V takšni situaciji je konflikt z zasebnim partnerjem, ki razpolaga zgolj s korporacijskimi pravicami, neizbežen, saj lahko le-ta javnemu partnerju opravičeno očita zlorabo korporacijskih pravic za dosego ciljev, ki bi jih sicer moral zavarovati v okviru regulatorne naloge.

Navedeno vprašanje ni zgolj teoretično zanimivo, ampak ima tudi pomembne praktične posledice. Javni partner namreč svojo regulatorno funkcijo pretežno izvaja v obliki sprejemanja ali spreminjanja splošnih pravnih aktov (zakonov, uredb, odlokov, ipd.). V okviru vzpostavitve razmerja javno-zasebnega partnerstva je zato pomembno vprašanje, kateri izmed partnerjev prevzema tveganje spremembe predpisov, ki vplivajo na izvajanje javno-zasebnega partnerstva. Praviloma gre za tveganje, ki ga glede na načelo uravnoteženosti prevzema javni partner, še toliko bolj, ker je v njegovi izključni pristojnosti in zasebni partner tako nanj sploh nima vpliva. Pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu zato praviloma vsebujejo določbo, kjer je izvajalec javno-zasebnega partnerstva opravičen do denarnega nadomestila, če se med izvajanjem javno-zasebnega partnerstva spremeni predpis, ki dvigne standard kvalitete izvajanja npr. določene javne službe. Izvajalec javno-zasebnega partnerstva je namreč zavezan spoštovati veljavne predpise ter zagotavljati nov – višji nivo kvalitete izvajane javne službe. V primeru statusnega partnerstva, lahko javni partner dvig standarda kvalitet izvajanja javne službe doseže tudi v okviru svojih korporacijskih pravic, npr. tako da predlaga, da se dobiček ne razdeli med družbenike, ampak, da se porabi za investicijo v opremo, ki bo dvignila nivo kvalitete izvajanje javne službe. Javni partner bi tako preko svojih korporacijskih pravic dosegel enak učinek, kot preko svoje regulatorne funkcije s to razliko, da v tem primeru, izvajalec javno-zasebnega partnerstva ne bi bil opravičen do finančnega nadomestila za dvig standarda kvalitete, saj slednji ne bi bil zahtevan s predpisom.

DESET KORAKOV ZA OBLIKOVANJE JAVNO-ZASEBNEGA PARTNERSTVA

Prvi korak pri oblikovanju javno-zasebnega partnerstva je identifikacija projekta primernega za izvedbo v obliki javno-zasebnega partnerstva. Identifikacijo primernega projekta lahko poda bodisi javni partner bodisi zasebni partner. V primeru, da to stori zasebni partner, mora za projekt, za katerega meni, da bi ga bilo smotrno izvesti v obliki javno-zasebnega partnerstva, oddati vlogo promotorja, s katero izkaže tudi interes, da bi predlagan projekt izvedel in predlaga način oblikovanja javno-zasebnega partnerstva. Zakon določa, da javni partner praviloma enkrat letno, z javnim pozivom, pozove morebitne promotorje k podaji vlog o zainteresiranosti za izvedbo javno-zasebnega partnerstva na področjih, kjer bi lahko bili izpolnjeni pogoji za javno sofinanciranje zasebnega projekta  ali kjer obstaja interes za zasebno vlaganje v javne projekte.

Drugi korak je izvedba predhodnega postopka. Namen predhodnega postopka je, da se na podlagi investicijskega elaborata ugotovi, ali so izpolnjeni ekonomski, pravni, tehnični, okoljevarstveni in drugi pogoji za izvedbo projekta in sklenitev razmerja javno-zasebnega partnerstva, in da se opredelijo temeljni elementi javno-zasebnega partnerstva za določitev vsebine odločitve in/ali akta o javno-zasebnem partnerstvu.

V primeru, ko je ocenjene vrednosti projekta nad 5.278.000 eurov, lahko javni partner naročilo gradnje oziroma storitve izvede kot javno naročilo samo v primeru, če se glede na ekonomske in druge okoliščine projekta ugotovi, da postopka ni mogoče izvesti v eni izmed oblik javno-zasebnega partnerstva ali to ekonomsko ni upravičeno. Javni partnerji (oz. naročniki glede na določila ZJN-3) so torej zmeraj, ko ocenjena vrednost projekta presega 5.278.000 eurov, dolžni preveriti ali je smotrno projekt izvesti v obliki javno-zasebnega partnerstva in ne na klasičen način v obliki javnega naročila.

Tretji korak se izvede v primeru, ko se v predhodnem postopku potrdi, da je izvedba projekta v eni od oblik javno-zasebnega partnerstva izvedljiva in smotrna. V okviru tretjega koraka se sprejme akt o javno-zasebnem partnerstvu. Oblika in vsebina akta o javno-zasebnem partnerstvu se razlikuje glede oblike javno-zasebnih partnerstev. ZJZP opredeljuje naslednje možnosti:

  • odločitev o javno-zasebnem partnerstvu, ki se običajno sprejme v obliki sklepa Vlade ali občinskega sveta in opredeljuje bistvene sestavine posameznega razmerja javno-zasebnega partnerstva (običajno se navedena oblika uporabi za javnonaročniško obliko javno-zasebnega partnerstva);
  • akt o javno-zasebnem partnerstvu, ki se sprejme v obliki spošnega akta Vlade ali občinskega sveta in je obvezen v primeru, če izvajalec javno-zasebnega partnerstva pridobi posebno ali izključno pravico izvajati gospodarsko javno službo oziroma drugo dejavnost v javnem interesu, kjer zakon zaradi varstva javnega interesa zahteva izdajo koncesijskega oziroma drugega splošnega akta. Z aktom o javno-zasebnem partnerstvu se lahko uredijo predmet, pravice in obveznosti javnega in zasebnega partnerja, postopek izbire zasebnega partnerja in druge sestavine posameznega razmerja javno-zasebnega partnerstva;
  • koncesijski akt se imenuje akt o javno-zasebnem partnerstvu, ki se sprejme za koncesijsko obliko javno-zasebnega partnerstva. Obliko in vsebino koncesijskega akta določa tudi ZGJSakon o gospodarskih javnih službah;
  • skupen akt je akt, ki hkrati vsebuje odločitev o javno-zasebnem partnerstvu in akt o javno-zasebnem partnerstvu. Skupen akt ima naravo splošnega akta vlade ali občinskega sveta.

Četrti korak je izvedba javnega razpisa. Namen izvedbe javnega razpisa je izbor izvajalca javno-zasebnega partnerstva. Glede postopkovnih pravil po katerih se izvede javni razpis ZJZPpredvideva naslednje možnosti:

  • izbor izvajalca javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva se izvede skladno z določbami ZJN-3;
  • izbor izvajalca koncesijskega javno-zasebnega partnerstva se izvede skladno z določbami ZGJS;
  • izbor izvajalca institucionalnega javno-zasebnega partnerstva se izvede ob smiselnih uporabi določb ZJN-3.

Ne glede na obliko postopka javno-zasebnega partnerstva, se lahko za izbiro izvajalca javno-zasebnega partnerstva oz. za izbiro ekonomsko najugodnejše ponudbe uporabi postopek konkurenčnega dialoga, kot je opredeljen v ZJZP.

Peti korak je izbor izvajalca javno-zasebnega partnerstva. V postopku izbora običajno sodeluje strokovna komisija javnega partnerja, ki v postopku izbire pregleda in oceni prejete ponudbe in ugotovi, ali izpolnjujejo razpisne pogoje, sestavi poročilo ter navede, katere ponudbe izpolnjujejo razpisne zahteve, razvrsti te ponudbe tako, da je razvidno, katera od ponudb najbolj ustreza postavljenim merilom oziroma kakšen je nadaljnji vrstni red glede na ustreznost postavljenim merilom. Strokovna komisija javnemu partnerju predlaga ponudnika, ki naj ga javni partner izbere, kot izvajalca javno-zasebnega partnerstva. Akt izbora je običajno akt poslovanja, le izjemoma je akt izbire upravna odločba, in sicer predvsem v primeru koncesijskih javno-zasebnih partnerstev.

Šesti korak predstavlja postopek pravnega varstva. Naveden korak lahko izkoristijo neizbrani ponudniki, ki menijo, da so jim bile v postopku izbora kršene pravice ter je bila njihova ponudba bodisi neupravičeno zavrnjena ali nepravilno ocenjena. V primerih, ko je akt izbire akt poslovanja je pravno varstvo zagotovljeno v okviru Državne revizijske komisije. V primeru, ko je akt izbire upravna odločba, je pravno varstvo zagotovljeno v okviru upravnega sodišča.

Sedmi korak je nastanek razmerja javno-zasebnega partnerstva. ZJZPdoloča, da je razmerje javno-zasebnega partnerstva vzpostavljeno s sklenitvijo pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu. S tem trenutkom nastanejo tudi pravice in obveznosti, ki izhajajo iz razmerja javno-zasebnega partnerstva.

Osmi korak zajema izvajanje sklenjene pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu. Glede na to, da so razmerja javno-zasebnih partnerstev dolgoročna razmerja, ki praviloma trajajo 10, 15 ali več let je navedena faza seveda najdaljša. Razumljivo je, da glede na dolgotrajnost razmerja vnaprej ni mogoče opredeliti vseh potencialnih vprašanj oz. težav, ki se v fazi izvajanja pogodbe lahko pojavijo. Zato je še posebej pomembno, da se v pogodbi opredelijo orodja in mehanizmi, ki partnerjema nudijo okvir znotraj katerega rešujeta odprta vprašanja.

Deveti korak je nadzor nad izvajanjem pogodbe. Običajno javni partner s pogodbo o javno-zasebnem partnerstvu opredeli način na katerega bo potekal nadzor nad izvajanjem pogodbe. Pri tem je še posebej pomembno, da nadzor vključuje validacijo zadovoljstva uporabnikov javnih storitev ter da se glede na bonuse/maluse vršijo tudi plačila izvajalcu javno-zasebnega partnerstva.

Deseti in hkrati zadnji korak predstavlja prenehanje razmerja javno-zasebnega partnerstva. Običajno pogodba o javno-zasebnem partnerstvu preneha s potekom časa za katerega je sklenjena. Ob tem pa praviloma pogodba o javno-zasebnem partnerstvu vsebuje tudi posebne določbe, ki javnemu partnerju omogočajo, da predčasno prekine pogodbo običajno predvsem iz razloga, ker je toneobhodno potrebno, da se zavaruje javni interes izvajane javne službe oz. posledično interes uporabnikov javne storitve javne službe.

TEMELJNA NAČELA V POSTOPKU OBLIKOVANJA JZP

Glede na dejstvo, da je ZJZP partnerstvu relativno odprt zakon in ne vsebuje veliko kogentnih norm, ki bi od javnih ali zasebnih partnerjev terjale obvezno ravnanje, so temeljna načela zakona še toliko bolj pomembna, saj se bodo v praksi pogosto uporabljala, predvsem pri vprašanjih glede katerih ZJZP ni dovolj jasen oz. je morebiti v neskladju z določbami drugih predpisov.

Zakonodajalec je kot temeljna načela, ki jih je potrebno upoštevati v postopku sklenitve javno-zasebnega partnerstva, opredelil:

  • načelo enakosti, ki od javnih partnerjev terja, da v postopkih izvedbe javnih razpisov ravnajo nediskriminatorno ter vsem potencialnim kandidatom zagotovijo enake informacije v vseh fazah oblikovanja javno-zasebnih partnerstev;
  • načelo transparentnosti, ki opredeljuje javnost izvedbe javnega razpisa, vključno z objavo obvestila o javnem razpisu in vseh drugih dokumentov, ki so pomembni v postopku vzpostavitve javno-zasebnega partnerstva na svetovnem spletu;
  • načelo sorazmernosti, ki javnim partnerjem prepoveduje vsak prekomeren ukrep, s katerim bi javni partner neupravičeno omejil ali prizadel zasebnega partnerja, in prepoveduje vse ukrepe, ki niso po svojem obsegu ali posledicah povezani s cilji javno-zasebnega partnerstva;
    načelo uravnoteženosti določa, da vsak izmed partnerjev javno-zasebnega partnerstva prevzame tista tveganja, ki jih najlažje obvladuje;
  • načelo konkurence, ki prepoveduje vsako ravnanje javnega partnerja, s katerim bi ta neupravičeno omejeval konkurenco;
  • načelo procesne avtonomije, ki daje strankama možnost, da razmerje urejata neposredno ob upoštevanju določil Obligacijskega zakonika ter da za razreševanje sporov uporabita arbitražo;
  • načelo subsidiarne odgovornosti, ki zavezuje javnega partnerja, da subsidiarno odgovarja za škodo, ki jo pri izvajanju javno-zasebnega partnerstva povzroči izvajalec uporabnikom storitev ali drugim osebam. Navedeno načelo je nekoliko nenavadno, saj uporabnikom javnih storitev omogoča, da odškodninski zahtevek sprožijo tudi zoper javnega partnerja, če je zasebni partner (izvajalec javne službe) potem, ko je od uporabnika prejel pisen odškodninski zahtevek, le tega zavrnil;
  • načelo sodelovanja, ki zavezuje javnega partnerja, da tudi v fazi izvajanja javno-zasebnega partnerstva sodeluje z zasebnim partnerjem z namenom, da zagotovi nemoteno in neprekinjeno izvajanje javne službe.

Pri pregledu temeljnih načel, ki jih določa ZJZP, je ob klasičnih načelih, kot so načela enakosti, transparentnosti in konkurence, potrebno izpostaviti načeli uravnoteženosti in sodelovanja. Načelo uravnoteženosti od javnega sektorja na eni strani terja, da v postopku oblikovanja partnerstva zagotovi uravnoteženost pravic, obveznosti in pravnih koristi obeh partnerjev, na drugi strani pa določa, da so tveganja v razmerju javno-zasebnega partnerstva razporejena tako, da jih nosi tista stranka, ki jih najlažje obvladuje. S to določbo je zakonodajalec javne partnerje postavil v kontradiktorno vlogo, saj istočasno zraven primarne vloge varovanja javnega interesa prevzemajo tudi skrb za uravnoteženost partnerstva ter s tem posledično do neke mere prevzemajo tudi vlogo varuha zasebnega interesa. Načelo sodelovanja javnemu partnerju nalaga dolžnost pomagati izvajalcu javno-zasebnega partnerstva pri zagotavljanju potrebnih stvarnih in drugih pravic ter raznih dovoljenj, ki jih sam ne more pridobiti. Pri tem je pomemben dostavek, da se načelo sodelovanja podrobneje opredeli s pogodbo o javno-zasebnem partnerstvu. Kot zanimivost je potrebno dodati, da ZJZP ne opredeljuje načela gospodarnosti, kot enega izmed temeljnih načel. Navedeno seveda ne pomeni, da javni sektor ni zavezan ravnati gospodarno v postopkih izbire izvajalcev javno-zasebnih partnerstev, saj ga k spoštovanju načela gospodarnosti zavezujeta tako Zakon o javnih financah kot ZJN-3.

POGODBA O JAVNO-ZASEBNEM PARTNERSTVU

Pogodba o javno-zasebnem partnerstvu se od klasične obligacijske (zasebnopravne) pogodbe razlikuje po tem, da vsebuje določene javnopravne elemente. Za klasično obligacijsko razmerje velja, da sta stranki enakopravni. Na drugi strani je za razmerja javno-zasebnih partnerstev značilno, da javni partner nastopa kot varuh javnega interesa ter skladno s tem zavzema poseben položaj in nosi posebne pravice. Javni partner v primerih, ko oceni, da je potrebno zavarovati javni interes, nastopi v razmerju javno-zasebnega partnerstva s pozicije oblasti.

Pogodbe o javno-zasebnih partnerstvih tako običajno vsebujejo določbe, kjer je vnaprej opredeljena pravica javnega partnerja, da z enostranskimi (oblastnimi) ravnanji zavaruje javni interes, kadar je to nujno potrebno. Izrazito javnopravno naravo imajo tako določbe pogodb o javno-zasebnih partnerstvih, ki se nanašajo na prenehanje razmerja, npr. odkup pogodbe, odvzem podeljenih pravic, enostranska odpoved pogodbe ter določbe, ki se nanašajo na ravnanje nasprotne stranke v primeru višje sile, spremenjenih okoliščin, stavke, varstva uporabnikov, ipd.

Pogodba o javno-zasebnem partnerstvu je središče javno-zasebnega partnerstva. V okviru pogodbe se identificirajo in opredelijo tveganja projekta ter opredelijo pravice in dolžnosti posameznega partnerja glede posameznega prevzetega tveganja.

Glede na to, da je razmerje javno-zasebnega partnerstva dolgoročno in kompleksno pravno razmerje, v okviru katerega se lahko v različnih fazah postopka odprejo različna pravna vprašanja in vzpostavljajo ter prenehajo različne pravice in dolžnosti udeležencev razmerja, je potrebo posebno pozornost nameniti:

  • vsebini in obliki pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu, ki mora biti jasna, pregledna in kocizna, tako da v fazi izvajanja razmerja javno-zasebnega partnerstva ne odpira dodatnih vprašanj. Eden od namenov pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu je, da se partnerji nedvoumno zavedajo svojih pravic in obveznosti, ki izhajajo iz vzpostavljenega partnerstva.
  • kompleksnost javno-zasebnega partnerstva se odraža skozi  različna pravna razmerja, ki se v njegovem okviru prepletajo, pri čemer se skozi različne faze projekta razmerja menjavajo oz. se samo delno prekrivajo (npr. v tipičnem primeru DBOT koncesije gradnje, imamo najprej fazo načrtovanja in projektiranja, nato fazo prenosa lastninske pravice, pa fazo pridobitve gradbenega dovoljenja, fazo gradnje, fazo prevzema, fazo trženja zgrajenega objekta, fazo upravljanja, [….], v vsaki fazi od navedenih faz se vzpostavi specifično pravno razmerje, ki po preteku posamezne faze izgubi na pomenu, zato je potrebno pogodbo oblikovati (organizirati) tako, da je iz nje jasno razvidno tudi prehajanje projekta iz faze v fazo).
  • glede na dejstvo, da so razmerja javno-zasebnih partnerstev dolgoročna (10, 15, lahko celo 30 ali več let) seveda ni pričakovati, da bodo kot takšna popolnoma statična, saj ni mogoče vnaprej predvideti vseh vprašanj, ki se bodo tekom izvajanja javno-zasebnega partnerstva porajala, niti ni smiselno, da bi določena vprašanja urejali vnaprej “na zalogo”. Zato je še toliko pomembneje, da se v pogodbo vključijo določbe, ki predvidevajo postopke in načine pod katerimi je mogoče spremeniti določila pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu ter tako ohranjati dovolj velik nivo fleksibilnosti znotraj samega partnerstva.

UPRAVLJANJE S TVEGANJI V POSTOPKIH JAVNO ZASEBNIH PARTNERSTEV

Vrste tveganj v postopkih javno zasebnih partnerstev

Tveganja v postopkih javno-zasebnih partnerstev v grobem delimo na:

  • splošna tveganja, ki niso odvisna od konkretnega projekta:
    • politična tveganja: tveganja, ki povezana s splošno politično situacijo v državi
    • ekonomska tveganja: tveganja, ki so povezana s splošno ekonomsko situacijo v državi in v
    • mednarodnem okolju
    • tveganja spremembe zakonodaje
    • tveganja nepredvidljivih zunanjih okoliščin (spremenjene okoliščine)
    • tveganje višje sile
    • valutna tveganja ipd. in
  • specifična tveganja, ki so odvisna od vsebine konkretnega projekta, kamor prištevamo tudi poslovna tveganja.

Identifikacija, opredelitev in razdelitev tveganj projekta so ključni koraki pri oblikovanju javno-zasebnega partnerstva. Vsako tveganje je mogoče finančno ovrednotiti. V primeru, ko v fazi oblikovanja javno-zasebnega partnerstva pozabimo na kakšno izmed tveganj in se v kasnejši fazi projekta to pojavi, se skupaj z njim pojavi vprašanje, kateri izmed partnerjev bo prevzel »novo« tveganje oz. kateri izmed partnerje bo prevzel stroške, ki jih prevzeto tveganje povzroči.

Partnerja se seveda v okviru pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu lahko dogovorita, da  določena tveganja nosita skupaj oz. vsak v določenem delu. V takšnih primerih je potrebno posebno pozornost nameniti razmejitvi pravic in obveznosti obeh partnerjev.

Kot najučinkovitejši ključ razdelitve tveganj med partnerja se je izkazalo načelo po katerem določeno tveganje prevzame tisti izmed partnerjev, ki ga najlažje obvladuje. Sposobnost obvladovanja tveganja je odvisna od vloge partnerja, njegovega znanja, kadrovske strukture, izkušenj ter nenazadnje vsebine samega tveganja. Skladno s tem lahko v okviru upravljanja s tveganjem posamezen partner okrepi ali zniža nivo določenega tveganja. Pri tem je potrebno poudariti, da za nekatera tveganja velja, da so v celoti izven sfere partnerjev in partnerja nanje ne moreta vplivati (npr. višja sila). Takšna tveganja je potrebno razdeliti skladno z načelom pravičnosti in glede na ekonomske koristi partnerjev.

Poslovno tveganje in operativno tveganje

Ne glede na naravo razmerja javno-zasebnega partnerstva mora izvajalec javno-zasebnega partnerstva nositi vsaj del poslovnega tveganja. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu kot poslovna tveganja definira tržna tveganja, ki so povezana z obsegom povpraševanja, ponudbe oziroma so povezana s tveganjem razpoložljivosti ter dostopnosti. Ena ključnih nalog v postopku oblikovanja javno-zasebnega partnerstva je:

  • identifikacija tveganj: katera tveganja v konkretnem projektu javno-zasebnega partnerstva obstajajo,
  • opredelitve tveganj: opis vsebine in obsega pravic ter dolžnosti, ki jih z prevzemom posameznega tveganja prevzema določen partner;
  • alokacija (razporeditev) tveganj: razdelitev tveganj med partnerja ob upoštevanja uravnoteženosti partnerstva, tako da posamezno tveganje prevzame tisti izmed partnerjev, ki ga najlažje obvladuje.

Vsako tveganje mora biti opredeljeno v pogodbi o javno-zasebnem partnerstvu iz katere mora jasno izhajati tudi upravljanje s tveganjem. Upravljanje s tveganjem, zraven pravic in dolžnosti posameznega partnerja glede določenega tveganja, opredeljuje tudi način pokritja stroškov, ki iz prevzetega tveganja izhajajo.

Glede na vsebino Direktive o podeljevanju koncesijskih pogodb je pojem poslovnega tveganja zamenjal pojem operativnega tveganja, ki je vsebinsko še nekoliko širši, saj sešteje, da koncesionar prevzame bistveno operativno tveganje, če ni zagotovljeno, da se mu povrnejo naložbe ali stroški, ki so nastali pri izvajanju gradenj ali storitev, ki so predmet koncesije. V obrazložitvi vsebine Direktive Komisija pojasnjuje, da glavna značilnost koncesije, tj. pravica do uporabe gradenj ali storitev, vedno pomeni prenos gospodarskega tveganja na koncesionarja, vključno z možnostjo, da se naložbe in stroški, ki nastanejo pri upravljanju podeljenih gradenj ali storitev, ne bodo povrnili. Uporaba posebnih pravil, ki urejajo podeljevanje koncesij, ne bi bila upravičena, če bi naročnik izvajalca razbremenil morebitnih izgub tako, da bi mu jamčil minimalne prihodke, ki bi bili enaki ali višji od stroškov, ki jih ima izvajalec pri izvajanju naročila. Hkrati Komisija pojasnuje, da je treba nekatere ureditve, ki jih v celoti plača naročnik, šteti za koncesije, če je povrnitev naložb in stroškov, ki so izvajalcu nastali pri izvajanju gradnje ali zagotavljanju storitve, odvisna od dejanskega povpraševanja po storitvah ali sredstvih oziroma njihovi razpoložljivosti


Investicijska dokumentacija in ekonomske analize

INVESTICIJSKA DOKUMENTACIJA IN EKONOMSKE ANALIZE V POSTOPKIH JAVNEGA NAROČANJA IN JAVNO-ZASEBNIH PARTNERSTEV

Ekonomske in finančne analize pri realizaciji javnih projektov predstavljajo osnovo na podlagi katere se sprejemajo odločitve v različnih fazah realizacije postopka. Navedeno velja tako za projekte, ki se vodijo kot postopki oddaje javnih naročil, kot tudi za projekte, ki se vodijo kot javno-zasebna partnerstva ali koncesije. Brez ustrezne ekonomske in finančne analize ter ocene projekta javni partner ne bo mogel uspešno izvesti javnega projekta in skleniti kvalitetne pogodbe. Slaba ekonomska analiza se odrazi skozi naknadne podražitve javnega projekte, številne anekse in spremembe javne pogodbe, dodatna dela, zahteve za predčasno prekinitev pogodbe, ipd.

Glede na veljavne predpise temeljni pravni vir za pripravo investicijskih dokumentov predstavlja Uredbe o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ. Glede na vsebino 8. člena Uredbe so mejne vrednosti, ki določajo pripravo in obravnavo posamezne vrste investicijske dokumentacije po stalnih cenah z vključenim davkom na dodano vrednost:

  • za investicijske projekte z ocenjeno vrednostjo med 300.000 in 500.000 eurov najmanj dokument identifikacije investicijskega projekta (DIIP);
  • za investicijske projekte nad vrednostjo 500.000 eurov dokument identifikacije investicijskega projekta (DIIP) in investicijski program (IP);
  • za investicijske projekte nad vrednostjo 2.500.000 eurov dokument identifikacije investicijskega projekta (DIIP), predinvesticijska zasnova (PIZ) in investicijski program (IP);
  • za investicijske projekte pod vrednostjo 300.000 eurov je treba zagotoviti dokument identifikacije investicijskega projekta (DIIP), in sicer:
    • pri tehnološko zahtevnih investicijskih projektih;
    • pri investicijah, ki imajo v svoji ekonomski dobi pomembne finančne posledice (na primer visoki stroški vzdrževanja);
    • kadar se investicijski projekti (so)financirajo s proračunskimi sredstvi.

Pri projektih z ocenjeno vrednostjo pod 100.000 eurov se vsebina investicijske dokumentacije lahko ustrezno prilagodi (poenostavi), vendar mora vsebovati vse ključne prvine, potrebne za odločanje o investiciji in zagotavljanje spremljanja učinkov.

Minimalna vsebina zgoraj navedenih dokumentov je predpisana Uredbo o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ, vendar je predvsem pri projektih javno-zasebnih partnerstev in koncesij treba ugotoviti, da bodo podatki pridobljeni zgolj z upoštevanjem Uredbe premalo, če bomo želeli kompetentno voditi postopek oblikovanja razmerja javno-zasebnega partnerstva in sprejeti gospodarno odločitev.

V prihodnosti bo potreben resen premislek o organizaciji in načinu izvajanja javnih služb v Sloveniji ter načinu vodenja investicij na področju javne infrastrukture. Potrebno bo vzpostaviti sistem odločanja, ki bo temeljil na strokovnih – ekonomskih, tehničnih in pravnih primerjavah različnih variant izvedbe konkretnega projekta ter ne bo omejeval inovativnih rešitev zaradi birokratskega načina odločanja in evalvacije projektov. Potrebno bo vzpostaviti stroškovno racionalen in finančno dolgoročno vzdržen sistem zagotavljanja javnih dobrin, ne nujno s krčenjem nabora javnih storitev ali zniževanjem standarda kvalitete njihovega zagotavljanja, ampak predvsem z večjo organizacijsko in stroškovno učinkovitostjo njihovega zagotavjanja, pri čemer je eden od instrumentov, ki se ob racionalni in pravilni uporabi lahko izkaže kot uspešen tudi institut javno-zasebnega partnerstva. Ob tem je treba slednjegauporabljati preudarno na projektih, kjer je mogoče doseči pozitivne rezultate, pri čemer se bosta tako javni kot zasebni sektor morala zavedati, da sta odgovorna za prevzeta tveganja in zaveze, ki jih prevzemata s pogodbo o javno-zasebnem partnerstvu.

POMEN EKONOMSKE ANALIZE V POSTOPKIH ODDAJE JAVNIH NAROČIL

Prvi korak pri smotrnem načrtovanju javnega naročila je pravilen izračun ocenjene vrednosti javnega naročila, ki je osnova za izbiro zakonitega postopka oddaje javnega naročila. Vendar pa navedeno ne bi smel biti edini razlog za pripravo korektnega izračuna ocenjene vrednosti javnega naročila, ampak bi investicijski dokument, s katerim se opredeli ocenjeno vrednost javnega naročila, moral predstavljati tudi podlago za opredelitev meril za oceno in razvrstitev ponudb. Zakon o javnem naročanju v 24. členu opredeluje metode za izračun ocenjene vrednosti javnih naročil, pri čemer jasno določa, da naročnik metode, ki se uporabijo za izračun ocenjene vrednosti javnega naročila, ne sme izbrati z namenom, da bi se izognil določbam Zakona o javnem naročanju.

Z vidika pomena ekonomskih analiz je pomembna določba 84. člena ZJN-3, ki določa, da se Ekonomsko najugodnejša ponudba določi na podlagi cene ali stroškov, ob uporabi pristopa stroškovne učinkovitosti, na primer z izračunom stroškov v življenjski dobi in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske ali socialne vidike, povezane s predmetom javnega naročila.

Takšna merila lahko na primer vključujejo:

  • kakovost, vključno s tehničnimi prednostmi, estetske in funkcionalne lastnosti, dostopnost, oblikovanje, prilagojeno vsem uporabnikom, socialne, okoljske in inovativne značilnosti ter trgovanje in pogoje v zvezi z njim;
  • organiziranost, usposobljenost in izkušenost osebja, ki bo izvedlo javno naročilo, če lahko kakovost osebja bistveno vpliva na raven izvedbe javnega naročila;
  • poprodajne storitve, tehnično pomoč in pogoje dobave, kot so datum dobave ali dokončanja del, postopek dobave ali izvedbe in trajanje dobav ali del.

V kolikor želimo merila uporabiti na zgoraj opisan način, seveda potrebujemo ekonomsko analizo, ki bo osnova za oblikovanje meril, določitev ponderjev in formul za njihov izračun, saj v nasprotnem primeru ne bomo uspeli zadostiti načelu gospodarnosti.

Zaključimo torej lahko, da je namen kvalitetno in objektivno pripravljene ekonomske analize konkretnega predmeta javnega naročila povezati izračunano ocenjeno vrednost javnega naročila, z opredelitvijo meril za oddajo javnega naročila in pripravo ustreznih obrazcev za oceno in razvstitev prispelih ponudb, pri čemer mora ekonomska analiza naročniku zagotoviti tudi argumente za obrazložitev gospodarnosti uporabljenih meril in objektivnosti opravljene ocene in razvrstitve prispelih ponudb.

POMEN EKONOMSKE ANALIZE V PROJEKTIH JAVNO-ZASEBNIH PARTNERSTEV

Študija izvedljivosti projekta (feasibility study) mora odgovoriti na vprašanje, ali je projekt tehnično, pravno in ekonomsko izvedljiv in upravičen, pri čemer mora vsebovati oceno vseh potencialnih tveganj in njihov vpliv na izvedbo projekta ter projekcijo denarnega toka, ki bo osnova za izračun rentabilnosti projekta. Iz tega razloga je pomembno, da so tveganja znana, ocenljiva in izračunljiva. V zvezi s tem je potrebno poudariti, da je ocena tveganj v določenem delu vedno tudi predmet subjektivne presoje, preteklih izkušenj in ne nazadnje poslovne intuicije ocenjevalca, kljub dejstvu, da modeli vrednotenja tveganj izjemno hitro napredujejo in postajajo vedno zanesljivejši.

ZJZP v 31. členu določa, da je v okviru predhodnega postopka potrebno pripraviti investicijski elaborat, v okviru katerega se preveri ali so izpolnjeni ekonomski, tehnični, pravni in drugi pogoji za izvedbo projekta in sklenitev razmerja javno-zasebnega partnerstva. V okviru navedenega elaborata se pripravi tudi ocena ekonomske izvedljivosti projekta. Pravila za pripravo navedene ocene podrobneje določa Pravilnik o vsebini upravičenosti izvedbe projekta po modelu javno zasebnega partnerstva, ki se v 2.členu sklicuje na Uredbo o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ. Na tem mestu je potrebno ugotoviti, da predmetna Uredba ni prilagojena za projekte javno-zasebnih partnerstev, niti ne vsebuje določb, ki bi bile prilagojene specifiki projektov javno-zasebnih partnerstev. Ključno vprašanje je, kdaj morajo javni partnerji pripraviti investicijsko dokumentacijo in katere dokumente investicijske dokumentacije je potrebno pripraviti v kateri fazi izvedbe postopka izbora izvajalca javno-zasebnega partnerstva. Dejstvo je namreč, da ob odločitvi za izvedbo projekta v obliki javno-zasebnega partnerstva praviloma še niso znani vsi elementi, ki so potrebni za pripravo dokumentov skladno z Uredbo. Še več, pogosto se šele v fazi izvedbe javnega razpisa (npr. v konkurenčnem dialogu) opredelijo in razporedijo poslovna tveganja med partnerja, izbere optimalna idejna rešitev, opredeli tehnične zahteve, etc., kar vse pomembno vpliva tudi na pripravo investicijskih dokumentov.

Rešitev ponuja drugi odstavek 3. člena Pravilnika o vsebini upravičenosti izvedbe projekta po modelu javno zasebnega partnerstva, ki določa, da se projekti ocenjujejo na podlagi kriterijev:

  • življenjske dobe projekta,
  • neto sedanje vrednosti,
  • interne stopnje donosnosti,
  • rezultatov in ciljev investicije, izvedene na tradicionalni način ali po modelu javno-zasebnega partnerstva (tako imenovana value for money),
  • stroškov in koristi vloženih sredstev v projekt (tako imenovana cost benefit analiza).

Določbe Pravilnika o vsebini upravičenosti izvedbe projekta po modelu javno zasebnega partnerstva so bolj fleksibilne in manj omejujoče od določb Uredbe o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ, zato so bolj primerne za projekte javno-zasebnih partnerstev.

Namen ekonomske analize projekte javno-zasebnega partnerstva je torej predvsem:

  • opredeliti vrednost projekta ter opredeliti vire financiranja projekta, z namenom, da se zagotovi zaprto finančno konstrukcijo projekta;
  • ocena in razporeditev vložkov različnih partnerjev v projekt;
  • oceniti in ovrednotiti posamezna tveganja in njihov vpliv ter finančne posledice za posameznega partnerja;
  • ekonomsko in finančno primerjati različne alternativne modele realizacije projekta;
  • izračun koncesijskega obdobja oz. obdobja trajanja pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu;
  • priprava simulacij različnih scenarijev realizacije projekta z vidika povpraševanja in ustvarjenih prihodkov projekta (projekcija denarnih tokov);
  • primerjava različnih načinov in višin plačil končnih uporabnikov javne infrastrukture in/ali javnih storitev;
  • vrednotenje bonusov in malusov v fazi izvajanja pogodbe,
  • vrednotenje višine pogodbenih kazni, finančnih zavarovanj, spodbud javnega partnerja, garancij, opcij, ipd.
  • opredeliti način izračuna vrednosti koncesije v primeru predčasnega prenehanja koncesijskega razmerja;
  • opredelitev metodologije za izračun odkupne vrednosti koncesije, ipd.

Energetsko pogodbeništvo

POGODBENO ZAGOTAVLJANJE PRIHRANKA ENERGIJE oz. ENERGETSKO POGODBENIŠTVO

SPLOŠNO O ENERGETSKEM POGODBENIŠTVU

Pojem “pogodbeno zagotavljanje prihranka energije” oz. “energetsko pogodbeništvo”, kot pogosto pogovorno imenujemo institut pogodbenega zagotavljanja prihranka energije opredeljuje Direktiva 2012/27/ES o energetski učinkovitosti v 27. točki 2. člena kot pogodbeni dogovor med koristnikom in ponudnikom ukrepa za izboljšanje energetske učinkovitosti, ki se preverja in spremlja v vsem obdobju pogodbe in v okviru katerega se naložbe (delo, dobava ali storitev) v ta ukrep plačujejo sorazmerno s stopnjo izboljšanja energetske učinkovitosti, dogovorjeno s pogodbo, ali drugim dogovorjenim merilom za energetsko učinkovitost, kot so npr. finančni prihranki.

V zvezi s tem 47. točka preambule Direktive o energetski učinkovitosti pravi, da tako kot pri drugih oblikah financiranja s strani tretje osebe, se tudi pri pogodbi o zagotavljanju prihranka energije koristnik energetskih storitev izogne stroškom naložbe tako, da naložbo, ki jo je v celoti ali delno izvedla tretja oseba, poplača z delom finančne vrednosti prihranka energije.

S sprejetjem Energetskega zakona je bil pojem energetskega pogodbeništva prenešen tudi v slovenski pravni red in sicer v 29. točki 4. člena, kjer zakon ponovi dikcijo pojma »pogodbeno zagotavljanje prihranka energije«, kot je zapisana v Direktivi o energetski učinkovitosti, vendar pa Energetski zakon v nadaljevanju instituta pogodbenega zagotavljanja prihranka energije ne ureja podrobneje.

Smernice za izvajanje ukrepov izboljšanja energetske učinkovitosti v stavbah javnega sektorja po principu energetskega pogodbeništva

Ministrstvo za infrastrukturo je 23. 12. 2014 objavilo Smernice za izvajanje ukrepov izboljšanja energetske učinkovitosti v stavbah javnega sektorja po principu energetskega pogodbeništva. Smernice predstavljajo pojasnila, navodila in priporočila za izvajanje ukrepov izboljšanja energetske učinkovitosti v stavbah javnega sektorja po načelu energetskega pogodbeništva.

IZVEDBA IN FINANCIRANJE UKREPOV ZA IZBOLJŠANJE ENERGETSKE UČINKOVITOSTI

Projektov izboljšanja energetske učinkovitosti v stavbah javnega sektorja se je mogoče lotiti na enega od naslednjih načinov:

  • kot klasično javno naročilo, v primerih ko naročnik sam v celoti zagotovi potrebna finančna sredstva za izvedbo potrebnih ukrepov energetske sanacije javne stavbe. V teh primerih se projekt vodi kot druge klasične javne investicije, pri katerih je naročnikova obveza, da pripravi projektno in investicijsko dokumentacijo, vključno s podrobnimi tehničnimi specifikacijami izvedbe potrebnih ukrepov za izboljšanje energetske učinkovitosti javne stavbe. Ponudniki nato oddajo svoje ponudbe za izvedbo ukrepov glede na določila razpisne dokumentacije, kot jih je vnaprej opredelil naročnik. Ponudniki ne prevzemajo tveganja zagotavljanja prihranka energije, ampak izključno tveganja povezana z izvedbo prevzetega ukrepa, kot je opredeljen s tehničnimi specifkacijami. Odgovornost in posledice za napake ali pomanjkljivosti v tehničnih specifikacijah prevzema naročnik. Doseženi prihranek energije v celoti pripade naročniku. Ponudnik praviloma ne jamči prihranka energije, lahko pa je način plačila oblikovan tako, da upošteva dosežene dejanske prihranke energije;
  • v obliki javno-zasebnega partnerstva in sicer ob upoštevanju določbe 80. člena ZJZP na način, da objekti in naprave koncesije postanejo bodisi takoj (na primer model zgradi-prenesi v last-upravljaj ali BTO) bodisi po preteku določenega obdobja (na primer model zgradi-upravljaj-prenesi v last ali BOT) lastnina javnega partnerja, razen če to ni mogoče oziroma ni ekonomsko upravičeno (na primer model izgradi-upravljaj-ohrani v lasti ali BOO). Za vsak model mora biti ugotovljena ekonomska upravičenost, ta pa mora biti predmet presoje v predhodnem postopku.

Ob tem je smiselno vzeti v obzir določbe Direktive 2014/23/EU o podeljevanju koncesijskih pogodb, ki določa, da šteje, da koncesionar prevzame bistveno operativno tveganje, če ni zagotovljeno, da se mu povrnejo naložbe ali stroški, ki so nastali pri izvajanju gradenj ali storitev, ki so predmet koncesije. V preambuli Direktive o podeljevanju koncesijskih pogodb je pojasnjeno, da glavna značilnost koncesije, tj. pravica do uporabe gradenj ali storitev, vedno pomeni prenos gospodarskega tveganja na koncesionarja, vključno z možnostjo, da se naložbe in stroški, ki nastanejo pri upravljanju podeljenih gradenj ali storitev, ne bodo povrnili. Uporaba posebnih pravil, ki urejajo podeljevanje koncesij, ne bi bila upravičena, če bi naročnik izvajalca razbremenil morebitnih izgub tako, da bi mu jamčil minimalne prihodke, ki bi bili enaki ali višji od stroškov, ki jih ima izvajalec pri izvajanju naročila. Hkrati je v preambuli Direktive o podeljevanju koncesijskih pogodb pojasnjeno, da je treba nekatere ureditve, ki jih v celoti plača naročnik, šteti za koncesije, če je povrnitev naložb in stroškov, ki so izvajalcu nastali pri izvajanju gradnje ali zagotavljanju storitve, odvisna od dejanskega povpraševanja po storitvah ali sredstvih oziroma njihove dobave. Navedene določbe je v zvezi s pojmom energetskega pogodbeništva treba razumeti na način, da zasebni partner prevzame večino tveganj projekta, torej tveganje projektiranja, gradnje in upravljanja, vključno s tveganjem financiranja potrebnih ukrepov za izvedbo energetske sanacije javnega objekta, kot tudi tveganje zagotavljanja minimalnega dogovorjenega prihranka energije, pri čemer so plačila zasebniku vezana in odvisna od doseženih prihrankov energije. Ena ključnih značilnosti energetskega pogodbeništva je namreč ravno v tem, da se investicija v izvedbo potrebnih ukrepov povrne skozi ustvarjene prihranke porabe energije, kar pomeni da je zasebnik upravičen do plačil za opravljene storitve zmanjšane porabe energije le v primeru, ko so dejanski prihranki doseženi, sicer se storitev ne šteje za opravljeno oz. za kvalitetno opravljeno. V zvezi s tem je priporočljivo, da se s pogodbo opredelijo plačilni mehanizmi bonusov in malusov, ki finančno nagradijo izvajalca, ki dosega višje prihranke od dogovorjenih in finančno kaznuje izvajalca, ki ne dosega minimalno dogovorjenih prihrankov. Tako se vzpodbuja zasebnike, da so motivirani ustvarjati čim višje prihranke energije, saj to zvišuje plačilo, ki ga prejmejo.

Temeljna značilnost energetskega pogodbeništva je torej, da se izvedba potrebnih ukrepov za izboljšanje energetske učinkovitosti v pretežnem delu financira iz ustvarjenih prihrankov energije, ki so posledica izvedenih ukrepov. Iz tega razloga mora, ne glede na izbrano pot izvedbe projekta ali izbrani model javno-zasebnega partnerstva, tveganje zagotavljanja dogovorjenega prihranka energije prevzeti izvajalec oz. zasebni partner, pri čemer je njegovo plačilo vezano na dosežene rezultate izvedenih ukrepov in dejansko dosežen prihranek.

MODELI ENERGETSKEGA POGODBENIŠTVA V OBLIKI JAVNO-ZASEBNEGA PARTNERSTVA

Projekti energetskega pogodbeništva se v Sloveniji lahko izvajajo predvsem v naslednjih oblikah javno-zasebnih partnerstev oz. iz njih izvedenih oblikah:

  • kot koncesija gradnje v obliki DBTO: navedena oblika je uporabna v primerih, ko zasebnik ne postane lastnik izvedenih ukrepov, ampak lastninska pravica na izvedenem ukrepu takoj preide na javnega partnerja (npr. v primeru zamenjave oken, sanacije fasad, streh oz. v drugih primerih, kjer pride do trajne spojitve izvedenega ukrepa z nepremičnino in velja načelo superficies solo cedit kot ga določa 8. člen Stvarnopravnega zakonika: Vse, kar je po namenu trajno spojeno ali je trajno na nepremičnini, nad ali pod njo, je sestavina nepremičnine, razen če zakon določa drugče. ter javni partner bodisi ne želi ali ne more podelivi npr. stavbne pravice) pri čemer bi se navedeno lahko štelo kot vlaganje zasebnega investitorja v javno stavbo, torej v tuje osnovno sredstvo, kar bi imelo za posledico povečanje javnega dolga. Zato se v praksi navedeno vprašanje rešuje z uporabo t.i. up-front payment(a), torej da zasebni partner vnaprej javnemu partnerju plača koncesijsko dajatev za podeljeno koncesijo, ki se porabi za plačilo stroškov izvedenih ukrepov zasebnemu partnerju, pri čemer se kot merilo sprejemljivosti ponudb praviloma šteje, da višina ponujene koncesijske dajatve ne sme biti manjša od predvidenih stroškov izvedbe potrebnih ukrepov. V preostalem se lahko uspešno implemenitrajo vsi elementi značilni za energetsko pogodbeništvo;
  • kot koncesija gradnje v obliki DBOT: navedena oblika je uporabna v primerih, ko zasebnik lahko ostane lastnik izvedenih ukrepov (npr. v primeru posodobitve kotlovnic, zamenjave elementov razsvetljave, klimatskih naprav oz. v drugih primerih, ko ne preide do trajne spojitve izvedenega ukrepa z nepremičnino) ali ko je mogoča in dopustna podelitev npr. stavbne pravice zasebniku. Ravno v primeru uporabe instituta stavbne pravice je treba posebno pozornost nameniti vprašanju plačila nadomestila za podeljeno stavbno pravico in na drugi strani vprašanju povečane vrednosti nepremičnine zaradi vlaganj zasebnega partnerja v javno stavbo ob prenehanju koncesijskega razmerja. Prednost navedenega modela je v tem, da ne vpliva na povečanje javnega dolga javnega partnerja in da zasebnemu partnerju omogoča, da investicije v izvedene ukrepe vodi v svojih poslovnih knjigah, kot svoja osnovna sredstva;
  • kot koncesija storitve oz. kot koncesija gradnje v obliki DBOO: v zvezi s tem je relevanten predvsem drugi odstavek 80. člena ZJZPki določa, da v primeru, če objekti in naprave koncesije ne postanejo lastnina javnega partnerja, ne gre za koncesijo gradenj, temveč za koncesijo storitve. Gre torej za obliko, kjer lastnik izvedenih ukrepov ostane zasebni partner. Za razliko od zgoraj navedenih koncesijskih oblik gradenj, kjer se postopek izvedbe javnega razpisa vodi ob upoštevanju določb predpisov o javnem naročanju, se v tem primeru podelitve koncesije storitve ne izvaja po pravilih predpisov o javnem naročanju, ampak se (do uveljavitve oz. implementacije Direktive o podeljevanju koncesijskih pogodb) postopek javnega razpisa izvede ob upoštevanju pravil ZJZP, v primerih ko koncesijska storitev vključuje tudi izvajanja gospodarske javne službe, tudi ob upoštevanju ZGJS.

V vseh zgoraj navedenih primerih je treba posebno pozornost nameniti vprašanju predčasnega prenehanja koncesijskega razmerja, kot tudi davčnim vidikom posameznih izbranih rešitev.

KAKO IZBRATI MODEL?

Izbor modela energetskega pogodbeništva je odvisen predvsem od vsebine predvidenih ukrepov energetske sanacije.

Za projekte, kjer se bo večina investicije v energetsko obnovo nanašala na: npr. zamenjavo oken, obnovo fasade, sanacija strehe, izvedba izolacijski ukrepov, obnova notranjih instalacij, ipd. ocenjujemo, da je najprimerneje izbrati model koncesije gradnje v obliki DBTO.

Za projekte, kjer se bo večina investicije v energetsko obnovo objekta nanašala na: npr. sanacijo kotlovnic, toplotne črpalke, klimatske naprave in naprave za rekuperacijo zraka, kogeneracijske enote, fotovoltaiko, posodobitev notranje in zunanje razsvetljave, ipd. ocenjujemo, da je najprimerneje izbrati model koncesije gradnje v obliki DBOT.

V primerih, ko gre za kombinacijo različnih ukrepov je dopustna tudi kombinacija obeh modelov koncesije gradnje v obliki DBTO in v obliki DBOT.

V primerih, ko ne bo prišlo do prenosa lastništva nad izvedenim ukrepom na javnega partnerja ali ko je predmet koncesije v pretežnem delu le izvajanja storitve npr. storitev zagotavljanja prihranka energije, storitev energetskega upravljanja,ipd. ocenjujemo, da je najprimerneje izbrati model koncesije storitev.

OPREDELITEV DEJANSKIH PRIHRANKOV

V okviru pogodbenega zagotavljanja prihrankov, slednjih ni mogoče vnaprej izračunati zgolj kot primerjavo med preteklimi stroški za energijo in stroški po izvedeni investiciji.

Stroški za porabljeno energijo so namreč odvisni od vrste spremenljivk, ki niso odvisne od zasebnika ter kvalitete izvedenih ukrepov, npr.:

  • cena energije,
  • čas rabe objekta,
  • temperaturni primanjkljaj,
  • dodatno izvedeni ukrepi,
  • morebitni drugi dejavniki.

Neupoštevanje zgoraj navedenih dejavnikov pri izračunu dejanskih prihrankov bi lahko imelo za posledico, da bi zasebnik vse ukrepe ter storitve izvedel brez napak, pa do plačila vseeno ne bi bil upravičen ali obratno, da zasebnikovi ukrepi k prihrankom sploh ne bi prispevali, pa bi mu javni partner zaradi manjše rabe objekta, toplejše zime ali drugih dejavnikov kljub temu izvajal plačila za navidezne prihranke.


Vodenje projektov

SPLOŠNO O VODENJU PROJEKTOV

S pojmom projektno vodenje opredeljujemo skupek znanja in veščin, orodij in procesov vodenja, ki jih potrebujemo, da lahko uspešno izvedemo načrtovani projekt. Pri izvedbi projekta je pomembno učinkovito sodelovanje zastavljene projektne skupine in dobro načrtovanje projekta.

Razvoj družbe nalaga, da se organizacije vedno hitreje prilagajo in odzivajo na spremembe v okolju ter da povečujejo svojo učinkovitost. Eden od načinov, ki se je uspešno uveljavil kot instrument odzivanja na spremebe je projektno delo.

Vedno več dejavnosti se izvaja po načelu projektnega vodenja in nadaljni razvoj projektnega managementa je neizogiben in tudi javni naročniki pri nas se prilagajajo okoliščinam, zlasti iz razloga, ker sofinanciranje infrastrukture in/ali izvajanja storitev v javnem interesu s strani Evropske unije poteka po načinu projektnega dela. Pri tem se zlasti nagrajujejo projekti, ki so rezultat sodelovanja javnega in zasebnega sektorja. Obvladovanje veščin projektnega managementa torej postaja neizogibna karierna veščina in spretnost, ki jo razvija tudi ekipa Inštituta za javno-zasebno partnerstvo. Zlasti nam te veščine koristijo pri projektih, ko naročniki ali ponudniki s temi veščinami sami ne razpolagaja in z namenom uspešne realizacije projekta potrebujejo podporo tudi na tem področju.

TIPIČNE FAZE PROJEKTA

Projektno vodenje poteka v več fazah, ki so potrebne za izvedbo in zaključek načrtovanega projekta, pri čemer se opredelitve faz projeta pogosto razlikujejo med avtorji. Navajamo »tipične« faze, ki se pojavljajo pri večih avtorjih:

1. Začetek projekta:

  • analiza stanja, potreb in deležnikov;
  • okvirna zastavitev projekta;
  • opredelitev namena, ciljev, obsega, pričakovanih rezultatov, taktika izvedbe načrta in pričakovanih koristi;
  • vzpostavitev delovanja projektne skupine in projektne pisarne, razdelitev vlog projektne skupine;
  • izdelava dokumentacije.

2. Načrtovanje izvedbe projekta:

  • načrtovanje dejavnosti, njenega zaporedja, virov in možnosti izvedbe;
  • nadzor in načrt nadzorovanja med tekom projekta;
  • načrti po segmentih projekta;
  • načrt izvedbe in potrebnih virov, finančni načrt;
  • predvidevanje tveganj;
  • načrtovanje informiranja in komuniciranja med trajanjem projekta.

3. Izvedba projekta:

  • ravnanje v skladu s strategijami in politiko zastavljenega projekta, realizacija začrtanih metod in taktik, nadzor nad izvajanjem in evalvacija, preučitev kritičnih dejavnikov, v kolikor je to potrebno, nadzor in vključitev morebitnih sprememb;
  • izvajanje sprotnega nadzora, preverjanje vmesnih rezultatov, preučitev porabljenega časa v primerjavi s planom, stroškov, kakovosti, morebitnih tveganj, oddaja sprotnih poročil o opravljenim delu;
  • testiranje učinkovitosti, napredka in prilagajanja glede na potek in potrebe projekta.

4. Zaključek projekta:

  • oddaja končnega poročila, skupaj s finančnim delom v predpisanem roku in v zahtevani obliki ter upoštevaje predpisano vsebino;
  • vključitev in obrazložitev opravljenih aktivnosti in doseženih rezultatov projekta;
  • priloga dokazil o opravljenih aktivnostih in doseženih rezultatih.

 

vodenje-projekta

 

Za učinkovito izvedbo projekta od začetka do konca je potrebno izvesti več faz projekta, ki so identificirane zgoraj in zajemajo zlasti organizacijo v obliki priprave aktivnosti in potrebnih virov v medsebojni povezavi v ciljno usmerjenem procesu projekta, koordinacijo projekta in v skladu s tem usklajeno delovanje vseh aktivnosti k skupnemu končnemu cilju, kontroliranje v obliki preverjanj poteka del in doseganju ter spremljanju vmesnih in končnih ciljev ter vrednotenje in ocenjevanje s spremljanjem in interpretacijo doseženih rezultatov zastavljenega projekta.

Treba je opozoriti, da projektno vodenje načeloma sicer poteka po zgoraj predstavljenem ciklu, vendar v praksi le redkokdaj oz. izjemoma pride do realizacije projekta brez odstopanj od načrta izvedbe projekta, zato je strokovno vodenje in s tem sposobnost sprotnega usklajevanje ter prilagajanja dejanskim okoliščinam in vmesnim rezultatom za samo izvedbo projekta odločilnega pomena.

Pri projektnem vodenju je potrebno natančno opredeliti, kako bo delo potekalo, preučiti interakcijo med zastavljenimi nalogami in določiti odgovornost posameznikov za določen segment projekta.

NALOGE VODJE PROJEKTA

Za učinkovit zagon in izvedbo projekta je odgovoren vodja projekta, ki v ta namen izvaja naslednje zlasti naloge:

  • planiranje vmesnih ciljev;
  • omejitev in opredelitev delnih nalog;
  • planiranje poteka del;
  • planiranje kadrov za realizacijo projekta;
  • organizacija izvedbe projekta;
  • ocena sredstev za izvedbo projekta;
  • določanje rokov;
  • planiranje načina financiranja projekta.

V okviru projektnega vodenja se izvaja integracijsko vodenje in upravljanje, pravljanje vsebine in obsega ter nadzor nad njima, časovno načrtovanje aktivnosti (terminski načrt), upravljanje stroškov, upravljanje kakovosti, upravljanje človeških virov in upravljanje tveganj in nadzor nad njimi.

Med samim izvajanjem projekta je potrebno ves čas dosledno izvajati nadzor, saj lahko le tako sprotno ugotavljamo dejanska odstopanja kriterijev projekta od planiranih. Če se med izvajanjem pojavijo odstopanja, je potrebno nemudoma prilagoditi plan izvajanja projekta tako, da bo ustrezal nastali situaciji. Pri nadzoru preverjamo vse kazalnike projektnega vodenja, saj je le-tako mogoče zagotoviti pravočasen odziv.


Pravno svetovanje

SPLOŠNO O PRAVNI PODPORI NAŠIM STRANKAM

Na nas se pogosto obračajo stranke s širšokim naborom pravnih zagat, s katerimi se srečujejo pri delu. Zlasti nam stranke zaupajo sestavljanje in pregled raznovrstnih pogodb v slovenskem ali angleškem jeziku, optimizacijo notranje organizacije dela, delovnega časa, plačila za delo ali izboljšanje pogodb o zaposlitvi ter poslovodenju.

Tako dnevno rešujemo številne težave s področja gospodarskega prava (ustanavljanje in preoblikovanje gospodarskih družb, priprava internih aktov …), obligacijskega prava (svetovanje pri sklepanju pogodb, sestava ali pregled raznovrstnih pogodb, priprava in/ali sodelovanje na pogajanjih, sestava, pregled in razlaga vseh vrst pogodb, podpora pri uveljavljanju pravic in obveznosti, ki izhajajo iz sklenjenih pogodb …), delovnega prava (svetovanje glede pravic iz delovnega razmerja, sestava pogodbe o zaposlitvi, optimizacija notranje organizacije dela, delovnega časa, plačila za delo ali izboljšanje pogodb o zaposlitvi ter poslovodenju …), varstva osebnih podatkov, informacij javnega značaja, če naštejemo zgolj nekaj področij, za katere smo se specializirali in usposobili na željo naših strank, ki nam zaupajo.

Ekipa Inštituta za javno-zasebno partnerstvo z bogatimi izkušnjami pokriva zgoraj naštete vsebine. Na nas se bi težko obrnili z »orehom«, ki ga ne bi zmogli streti, saj na področjih, ki primarno niso naša prioriteta, sodelujemo z kompetentnimi zunanjimi sodelavci. Naša mreža strokovnjakov nenehno raste za vse vas, ki se pogosto srečujete s pravnimi vprašanji, glede katerega ste negotovi.

POGODBE

Pri nas se vsake pogodbe lotimo s prav posebnim veseljem, saj predstavlja zaključek nekega dolgotrajnega procesa in naporov, ki so privedli do same sklenitve pogodbe, obenem pa priložnost za realizacijo vsega, kar smo v pogodbo zapisali. Vsaka pogodba je posebna, zato se pri svojem delu izogibamo tipskim in standardiziranim pogodbam.

Obligacijskopravne pogodbe

Načelo rimskega prava “pacta sunt servanda” pomeni, da so pogodbene stranke, potem ko je pogodba sklenjena, zavezane svoje sprejete obveznosti izpolniti, in sicer tako, kot je bilo dogovorjeno ob sklenitvi pogodbe. Tega načela se pogodbe stranke pogosto pričnejo zavedati prepozno, ko nastopijo težave z izvajanjem pogodbe in izpolnjevanjem zavez po pogodbi. Vse prepogosto se namreč zgodi, da pogodbene stranke v obligacijska razmerja vstopajo nepremišljeno, zato je zlasti pri pomembnejših pogodbah dobrodošel nasvet in pregled pogodbe s strani izkušenega pravnega stokovnjaka.

Področje sklepanja obligacijskopravnih pogodb v Republiki Sloveniji ureja Obligacijski zakonik, ki v 15. členu določa, da je pogodba sklenjena, ko se pogodbeni stranki sporazumeta o njenih bistvenih sestavinah.

Navedeno pomeni, da je pogodba zavezujoča, tudi če se stranki o nebistvenih sestavinah nista dogovorili, zaradi česar prihaja pri izvajanju pogodb do neposporazumov, ki lahko imajo za posledico tudi nastanek večje škode za posamezno pogodbeno stranko.

Priprava jasnih pogodb, ki celovito urejajo vsa odprta vprašanja glede pogodbenega razmerja ter nadzor nad izvajanjem takšne pogodbe sta zato ključna za uspešno realizacijo projektov. Pogodba namreč predstavlja osnovo na kateri se gradi pravno razmerje med dvema strankama. Uravnotežena, konsistentna in nedvoumna pogodbena določila pa so predpogoj za tekoče izpolnjevanje pogodbenih obveznosti.

Pogosto se v pravnem prometu uporabljajo tudi standardne oz. vzorčne pogodbe, katerih kvaliteta zavisi od strokovnosti pripravljavca vzorčne pogodbe. V tem primeru predlagamo, da pogodbena stranka vzorčno pogodbo posreduje v pregled pravnemu strokovnjaku, ki jo bo prilagodil dejanskemu stanju konkretnega razmerja.

Javne pogodbe

V postopkih sklepanja javnih pogodb – t.j. pogodb, ki se sklenejo na podlagi izvedenih postopkov oddaje javnih naročil, koncesijskih pogodb in drugih pogodb sklenjenih v razmerjih javno-zasebnih partnerstev – je v Sloveniji žal pogosto večina pozornosti namenjene postopku sklenitve javne pogodbe, ki je zelo formaliziran, medtem ko je oblikovanje kvalitetne vsebine pogodbe pogosto postavljeno na stranski tir. Prav tako je zlasti pri javnih pogodbah bistveno premalo pozornosti namenjene nadzoru nad izvajanjem pogodb.

V okviru Inštituta za javno-zasebno partnerstvo posebno pozornost namenjamo prav analizi pogodbenih določb in oblikovanju različnih tipov pogodb. Navedeno je še posebej pomembno na področju javnih pogodb, posebna pozornost pa je namenjena tudi pogodbam, pri katerih se mešajo klasični civilnopravni elementi z javnopravnimi elementi.

Zahtevne pogodbe v angleškem jeziku

Zaradi vse večjega sodelovanja s subjekti izven Republike Slovenije in vpetosti v mednarodni prostor so se naše stranke na nas vse pogosteje pričele obračati z zaprosilom za pripravo in pregled pogodb v angleškem jeziku. Rezultati so bili izjemni, zato smo se odločili, da to storitev ponudimo tudi širšemu krogu naročnikov, ne zgolj našim stalnim strankam. V kolikor potrebujete podporo pri usklajevanju pogodbe v angleškem jeziku, vam zagotavljamo, da bo naloga izvedena na najvišjem možnem nivoju.

INTERNI AKTI

Skozi pravno podporo našim stalnim strankam, ki se srečujejo z raznovrstnimi težavami na področju organizacije poslovanja in sprejemanja internih aktov smo pridobili dragocene izkušnje, ki jih radi delimo naprej.

Vsak subjekt (gospodarska družba, samostojni podjetnik, ministrstvo, občina, javni zavod, javno podjetje,….) mora imeti glede na svoj status, obseg poslovanja ter svojo dejavnost, sprejete ključne interne akte, s katerimi ureja pravila ravnanja praviloma glede:

  • organizacije in sistemizacije delovnih mest,
  • plač,
  • računovodstva,
  • izpolnjevanja obveznosti iz naslova preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma,
  • vodenja evidenc delodajalca,
  • delovnega časa,
  • letnega dopusta,
  • bolezenske in druge odsotnosti,
  • pripravništev,
  • uporabe službenih vozil,
  • uporabe službenih mobilnih telefonov,
  • napredovanja in nagrajevanja delavcev,
  • varstva poslovne skrivnosti,
  • varnosti pri delu,
  • preprečevanja mobinga pri delu,
  • prepovedi dela pod vplivom alkohola, drog in drugih prepovedanih substanc,
  • promocije zdravja na delovnem mestu,
  • varstva osebnih podatkov,
  • požarne varnosti,
  • ter drugih področij.

Določeni akti so obvezni že na podlagi veljavnih predpisov, medtem ko je za druge priporočljivo, da jih delodajalec sprejme ter s tem normativno uredi poslovanje svojega podjetja. Globe za odsotnost ključnih internih aktov znašajo praviloma do 2000 EUR do 40.000 EUR.

Vendar se s sprejemom aktov obveznosti delodajalca ne končajo, saj je potrebno tudi izvrševanje aktov ter periodičen pregled skladnosti sprejetih aktov z veljavnimi predpisi.


Javna naročila

SPLOŠNO O JAVNEM NAROČANJU

Javno naročilo pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo med naročnikom in izbranim gospodarskim subjektom. Predmet javnega naročila je lahko dobava blaga, izvedba storitev ali izvedba gradnje. Kot naročniki najpogosteje nastopajo državni organi, občine, javni zavodi, javna podjetja, itd.

Pogodba je lahko sklenjena v primeru, da je predhodno izveden postopek, predpisan z veljavnim Zakonom o javnem naročanju. Naročnik mora za vsa naročila, ki presegajo predpisane mejne vrednosti, na Portal javnih naročil posredovati obvestilo o naročilu, v katerem navede ključne podatke o javnem naročilu ter povezavo do mesta, kjer je na voljo razpisna dokumentacija.

Naročnik v tipičnem odprtem postopku v razpisni dokumentaciji oblikuje naslednje zahteve:

  • opis in zahteve glede predmeta naročila,
  • pogoje za priznanje sposobnosti,
  • merila za izbor najugodnejšega ponudnika,
  • ostale zahteve glede vsebine, oblike ponudbe,
  • ostale podatke glede načina oddaje ponudbe.

Pogoji za priznanje sposobnosti predstavljajo minimalne zahteve, ki se vežejo na naročnikovo ustreznost za opravljanje poklicne dejavnosti, ekonomski in finančni položaj ter na tehnično in strokovno sposobnost. Že neizpolnjevanje enega pogoja ima za posledico izločitev ponudbe iz postopka javnega naročila.

Merila za izbor najugodnejšega ponudnika so tista določila, na podlagi katerih naročnik odloči, katera ponudba je zanj ekonomsko najugodnejša. Merila morajo biti natančna, objektivna, povezana s predmetom javnega naročila in vnaprej objavljena. ZJN-3 določa, da se merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe določi na podlagi cene ali stroškov, ob uporabi pristopa stroškovne učinkovitosti, na primer z izračunom stroškov v življenjski dobi, kot ga določa zakon, in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske ali socialne vidike, povezane s predmetom javnega naročila. Takšna merila lahko na primer vključujejo:

  1. kakovost, vključno s tehničnimi prednostmi, estetske in funkcionalne lastnosti, dostopnost, oblikovanje, prilagojeno vsem uporabnikom, socialne, okoljske in inovativne značilnosti ter trgovanje in pogoje v zvezi z njim;
  2. organiziranost, usposobljenost in izkušenost osebja, ki bo izvedlo javno naročilo, če lahko kakovost osebja bistveno vpliva na raven izvedbe javnega naročila;
  3. poprodajne storitve, tehnično pomoč in pogoje dobave, kot so datum dobave ali dokončanja del, postopek dobave ali izvedbe in trajanje dobav ali del.

Ponudniki lahko do roka, ki ga predpiše naročnik, zahtevajo dodatna pojasnila razpisne dokumentacije. V primeru, da potencialni ponudnik meni, da je posamezna zahteva razpisne dokumentacije nezakonita, lahko to dokazuje z zahtevkom za revizijo, ki ga vloži pri naročniku, vendar mora na kršitev zakonodaje na Portalu javnih naročil predhodno opozoriti naročnika. Zahtevek za revizijo je treba vložiti v roku osmih delovnih dni od objave naročnikovega zadnjega pojasnila na Portalu javnih naročil, vendar pa najkasneje do roka za prejem ponudb. V primeru, da naročnik pri svoji določbi vztraja in zahtevek za revizijo zavrne, bo o njem odločila Državna revizijska komisija.

Vse ponudbe morajo znotraj skrajnega roka za sprejem ponudb prispeti na naslov, ki ga v razpisni dokumentaciji določi naročnik. Ponudba, ki bi bila oddana na pošto pred rokom za prejem ponudb in bi prispela po roku za sprejem ponudb, mora biti zavrnjena kot nepravočasna in neodprta vrnjena na ponudnikov naslov.

Odpiranje ponudb mora biti javno in poteka v času, ki ga naročnik določi v razpisni dokumentaciji.

Po javnem odpiranju ponudb naročnik ponudbe praviloma razvrsti glede na merila za izbor najugodnejše ponudbe ter pri najugodnejši ponudbi preveri izpolnjevanje pogojev za priznanje sposobnosti. V primeru, da najugodnejši ponudnik izpolnjuje vse predpisane pogoje, lahko naročnik z odločitvijo o oddaji naročila, le-to dodeli najugodnejšemu ponudniku. Naročnik lahko, kadar za to obstajajo utemeljene okoliščine, vse ponudbe zavrne in postopek javnega naročila ponovi.

Po prejemu odločitve o oddaji naročila lahko ponudniki v osmih dneh vložijo zahtevek za revizijo, v katerem lahko izpodbijajo zgolj naročnikova ravnanja po roku za prejem ponudb, ne pa tudi določb razpisne dokumentacije.

OBJAVE JAVNIH NAROČIL – SLOVENIJA, EU IN BALKAN

REPUBLIKA SLOVENIJA

V Republiki Sloveniji so vsa javna naročila zbrana na Portalu javnih naročil na spletnem naslovu www.enarocanje.si.

EU

Javna naročila drugih držav članic EU so zbrana na portalu TED (Tenders electronic daily), ki predstavlja dopolnilo Uradnemu listu Evropske unije in je objavljen na spletnem naslovu ted.europa.eu. Objavljena so javna naročila, ki presegajo mejne vrednosti za objavo na portalu TED.

REPUBLIKA HRVAŠKA

Vsa javna naročila so objavljena v elektronske oglasniku javnih naročil Republike Hrvaške na spletne naslovu eojn.nn.hr/Oglasnik/.

BOSNA IN HERCEGOVINA

Seznam vseh javnih naročil je objavljen na Portalu javnih naročil Bosne in Hercegovine na spletnem naslovu www.ejn.gov.ba.

REPUBLIKA SRBIJA

V Republiki Srbiji so vsa javna naročila objavljena na spletni strani portal.ujn.gov.rs.

ČRNA GORA

Objave javni naročil so na voljo na spletnem naslovu portal.ujn.gov.me.

REPUBLIKA MAKEDONIJA

Makedonski portal javnih naročil je na voljo na spletnem naslovu e-nabavki.gov.mk.

PREDPISI

Poglavitni predpisi v Sloveniji

ZAKON O JAVNEM NAROČANJU

Zakon o javnem naročanju (ZJN-3) določa pravila o postopkih javnega naročanja, ki jih izvedejo naročniki v zvezi z javnimi naročili in projektnimi natečaji. Zakon velja od 1. 4. 2016 in v slovenski pravni red prenaša Direktivo 2014/24/EU in Direktivo 2014/25/EU.

Glede na predhodno veljaven ZJN-2 prinaša naslednje ključne spremembe:

  • v enem zakonu ureja splošno, infrastrukturno in obrambno področje javnega naročanja,
    naročnikom omogoča večjo prožnost,
  • olajšuje možnost naročnikov, da izvajajo postopke, v katerih so vključena pogajanja,
  • poenostavlja postopek konkurenčnega dialoga,
  • uvaja nov postopek ”partnerstvo za inovacije”,
  • za sodelovanje v postopku bo zadoščalo, če bo ponudnik predložil le lastno pisno izjavo o izpolnjevanju zahtevanih pogojev (t. i. ESPD obrazec oz. evropski dokument v zvezi z oddajo javnega naročila),
  • naročniki lahko v odprtem postopku najprej razvrstijo ponudbe glede na merila in nato preverijo popolnost najugodnejše ponudbe ali obratno,
  • naročniki lahko kot merilo za izbor predpišejo izkušenost reference osebja, kadar lahko to pomembno vpliva na raven uspešnosti javnega naročila,
  • spodbuja čezmejne skupne nabave naročnikov,
  • uvaja obvezno elektronsko javno naročanje (več o uvajanju obveznega elektronskega javnega naročanja v EU: Petra Ferk, Implementing E-Procurement in Real Life, prezentacija Prezi, London, marec 2016)

Intervju z doc. dr. Petro Ferk in prof. Pedrom Tellesom (Swansea University) o uvajanju elektronskega javnega naročanja v EU za Public Procurement Podcast z naslovomStatus quo for electronic procurement under Directive 2014/24/EU” lahko poslušate tukaj.

  • ukinja seznam storitev B, ki ga nadomesti Seznam socialnih in drugih posebnih storitev,
  • spreminja določene mejne vrednosti,
  • skrajšuje roke v odprtem postopku,
  • določa širše in strožje pogoje za izključitev ponudnikov,
  • uvaja možnost odprave napake v primeru napačne stopnje DDV,
  • spreminja pravila glede pravice do vpogleda,
  • ukinja obveznost izvedbe postopka s pogajanji brez predhodne objave v primeru dodatnih del do 30%,
  • podizvajalcem daje možnost izbire glede neposrednih plačil,
  • opredeljuje pogoje za spremembo pogodbe o javnem naročilu,
  • vključuje druge manjše spremembe.

Direktorat za javno naročanje Ministrstva za javno upravo je pripravil Predstavitev sprememb ZJN-3.

Naša ekipa ga je v korakih obravnavala v treh Speed uPPP delavnicah – ZJN-3 ob jutranji kavi.

ZAKON O PRAVNEM VARSTVU V POSTOPKIH JAVNEGA NAROČANJA

Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja ureja pravno varstvo ponudnikov, naročnikov in javnega interesa, vključno s pravnim varstvom obrambnega in varnostnega interesa, v postopkih oddaje javnih naročil. Hkrati določa organe, ki so pristojni za varstvo pravic po ZPVPJN.

UREDBA O ZELENEM JAVNEM NAROČANJU

Uredba določa zeleno javno naročanje, tj. naročanje pri katerem naročnik naroča blago, storitve ali gradnje, ki imajo v primerjavi z običajnim blagom, storitvami in gradnjami v celotni življenjski dobi manjši vpliv na okolje in enake ali boljše funkcionalnosti.

Uredba določa okoljske zahteve za naslednja področja javnega naročanja:

  • električna energija,
  • živila, pijače, kmetijski pridelki za prehrano in gostinske storitve,
  • pisarniški papir in higienski papirnati proizvodi,
  • elektronska pisarniška oprema,
  • avdio in video oprema,
  • hladilniki, zamrzovalniki in njihove kombinacije, pralni stroji, pomivalni stroji, sušilni stroji, sesalniki in klimatske naprave,
  • stavbe,
  • pohištvo,
  • čistila, storitve čiščenja in storitve pranja perila,
  • osebna vozila, lahka tovorna vozila, težka tovorna vozila in avtobusi,
  • pnevmatike,
  • električne sijalke in svetilke.

UREDBA O SKUPNEM JAVNEM NAROČANJU VLADE REPUBLIKE SLOVENIJE

Uredba določa predmete skupnega javnega naročanja Vlade Republike Slovenije, pravila, izjeme od skupnega javnega naročanja in postopke za izvedbo skupnih javnih naročil.

PRAVILNIK O ENOTNEM INFORMACIJSKEM SISTEMU NA PODROČJU JAVNEGA

Pravilnik določa način vzpostavitve, upravljanja in vzdrževanja enotnega informacijskega sistema, ki predstavlja zbirko podatkov o ponudnikih ter njihovih ponudbah, način, nabor in dinamiko prevzemanja podatkov iz uradnih evidenc, način in nabor predložitve drugih dokazil s strani kandidata ali ponudnika, način zavarovanja osebnih podatkov ter način določanja pooblaščenosti za vpogled.

UREDBA O FINANČNIH ZAVAROVANJIH PRI JAVNEM NAROČANJU

Uredba določa vrste in instrumente finančnih zavarovanj, ki jih lahko zahteva naročnik pri oddaji javnega naročila, primerna višina zavarovanj in trajanje ter druge zahteve glede zavarovanj tveganj pri javnem naročanju, ki jih mora upoštevati naročnik.

UREDBA O SEZNAMIH NAROČNIKOV, SEZNAMIH GRADENJ, STORITEV, DOLOČENIH VRST BLAGA, OBVEZNIH INFORMACIJAH V OBJAVAH, OPISIH TEHNIČNIH SPECIFIKACIJ IN ZAHTEVAH, KI JIH MORA IZPOLNJEVATI OPREMA ZA ELEKTRONSKO NAROČANJE

Uredba določa:

  • seznam dejavnosti na področju gradenj,
  • seznam storitev,
  • seznam subjektov in kategorij subjektov javnega prava,
  • seznam naročnikov, ki so državni organi in njihovi organi v sestavi ter lokalne skupnosti,
  • seznam blaga, ki ga naročajo naročniki na področju obrambe,
  • opis določenih tehničnih specifikacij
  • informacije, ki morajo biti navedene v objavah, ter informacije, ki morajo biti navedene v objavah o natečajih,
  • informacije, povezane z objavljanjem,
  • zahteve v zvezi z opremo za elektronsko sprejemanje ponudb, prijav za sodelovanje ter načrtov in projektov v natečajih in
  • informativni seznam naročnikov.

UREDBA O SEZNAMIH NAROČNIKOV, PODROČNI ZAKONODAJI SKUPNOSTI, SEZNAMIH GRADENJ IN STORITEV, OBVEZNIH INFORMACIJAH V OBJAVAH, OPISIH TEHNIČNIH SPECIFIKACIJ IN ZAHTEVAH, KI JIH MORA IZPOLNJEVATI OPREMA ZA ELEKTRONSKO NAROČANJE

Uredba določa:

  • seznam naročnikov v sektorju transporta in distribucije plina ali toplote,
  • seznam naročnikov v sektorju proizvodnje, transporta ali distribucije električne energije,
  • seznam naročnikov v sektorju proizvodnje, transporta ali distribucije pitne vode,
  • seznam naročnikov s področja železniškega prometa,
  • seznam naročnikov s področja mestnega železniškega, tramvajskega, trolejbusnega ali avtobusnega prometa,
  • seznam naročnikov v sektorju poštnih storitev,
  • seznam naročnikov v sektorjih iskanja in črpanja nafte ali plina,
  • seznam naročnikov v sektorju iskanja in izkopavanja premoga in drugih trdnih goriv,
  • seznam naročnikov s področja infrastrukture v obmorskih pristaniščih ali pristaniščih na celinskih plovnih poteh ali infrastrukture v drugih terminalih,
  • seznam naročnikov s področja letališke infrastrukture,
  • seznam zakonodaje Evropske unije,
  • seznam dejavnosti na področju gradenj,
  • informacije, ki morajo biti navedene v obvestilu o javnem naročilu in obvestilu o naročilu male vrednosti,
  • informacije, ki morajo biti navedene v obvestilu o obstoju sistema ugotavljanja sposobnosti,
  • informacije, ki morajo biti navedene v periodičnem informativnem obvestilu,
  • informacije, ki morajo biti navedene v obvestilu o oddaji naročila in obvestilu o oddaji naročila male vrednosti,
  • seznam storitev,
  • informacije, ki morajo biti navedene v obvestilu o natečaju,
  • informacije, ki morajo biti navedene v obvestilu o izidu natečaja,
  • informacije, povezane z objavljanjem,
  • opis določenih tehničnih specifikacij,
  • določbe mednarodnega delovnega prava,
  • zahteve v zvezi z opremo za elektronsko sprejemanje ponudb, prijav za sodelovanje ter načrtov in projektov v natečajih,
  • informacije, ki morajo biti navedene v poenostavljenem obvestilu o naročilu po dinamičnem nabavnem sistemu,
  • informacije, ki morajo biti navedene v prostovoljnem obvestilu za predhodno transparentnost,
  • informacije, ki morajo biti navedene v obvestilu o oddaji posameznih naročil na podlagi okvirnega sporazuma in
  • informacije, ki morajo biti navedene v obvestilu o dodatnih informacijah, informacijah o nedokončanem postopku ali popravku.

Poglavitni predpisi v EU

DIREKTIVA 2014/24/EU EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA Z DNE 26. FEBRUARJA 2014 O JAVNEM NAROČANJU IN RAZVELJAVITVI DIREKTIVE 2004/18/ES

Direktiva določa pravila, ki jih morajo države članice upoštevati pri oblikovanju javno naročniške zakonodaje v zvezi v zvezi z javnimi naročili in projektnimi natečaji, katerih ocenjena vrednost ni nižja od mejnih vrednosti za objavo v Uradnem listu EU. Uredba velja za naročnike, ki delujejo na splošnem področju

DIREKTIVA 2014/25/EU EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA Z DNE 26. FEBRUARJA 2014 O JAVNEM NAROČANJU NAROČNIKOV, KI OPRAVLJAJO DEJAVNOSTI V VODNEM, ENERGETSKEM IN PROMETNEM SEKTORJU TER SEKTORJU POŠTNIH STORITEV TER O RAZVELJAVITVI DIREKTIVE 2004/17/ES

Direktiva določa pravila, ki jih morajo države članice upoštevati pri oblikovanju javno naročniške zakonodaje v zvezi v zvezi z javnimi naročili in projektnimi natečaji, katerih ocenjena vrednost ni nižja od mejnih vrednosti za objavo v Uradnem listu EU. Uredba velja za naročnike, ki delujejo na vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev.

DIREKTIVA 2007/66/ES EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA Z DNE 11. DECEMBRA 2007 O SPREMEMBI DIREKTIV SVETA 89/665/ EGS in 92/13/EGS GLEDE IZBOLJŠANJA UČINKOVITOSTI REVIZIJSKIH POSTOPKOV ODDAJE JAVNIH NAROČIL

Direktiva ureja revizijske postopke na področju javnih naročil, ki jih oddajo naročniki držav članic.

POSTOPKI

ODPRTI POSTOPEK

Odprti postopek je v postopkih javnih naročil najpogostejši, saj je izveden v eni fazi. Naročnik v odprtem postopku objavi povabilo k sodelovanju, na podlagi katerega lahko ponudbo odda katerikoli gospodarski subjekt, ki izpolnjuje pogoje za priznanje sposobnosti. Za uporabo odprtega postopka ni omejitev, zato lahko naročnik ta postopek izbere kadarkoli.

OMEJENI POSTOPEK

Omejeni postopek naročnik izvede v dveh fazah, in sicer v prvi fazi objavi povabilo k sodelovanju, v katerem določi pogoje za priznanje sposobnosti. Vsak zainteresirani gospodarski subjekt, ki izpolnjuje pogoje, na podlagi objavljenega povabila odda svojo prijavo.

Po pregledu prijav naročnik izda odločitev o priznanju sposobnosti, s katero odloči o tem, kateri izmed kandidatov, ki so oddali prijavo, so uvrščeni v fazo oddaje ponudbe. V drugi fazi naročnik vsem kandidatom, ki jim je bila priznana sposobnost, posreduje povabilo k oddaji ponudb, ki vključuje natančne tehnične specifikacije predmeta javnega naročila. Tudi za omejeni postopek ni omejitev, zato ga lahko naročnik izbere kadarkoli.

KONKURENČNI DIALOG

Konkurenčni dialog je postopek, ki ga naročnik izvede v več fazah. V prvi fazi objavi povabilo k sodelovanju, v katerem določi pogoje za priznanje sposobnosti. Vsak zainteresirani gospodarski subjekt, ki izpolnjuje pogoje, na podlagi objavljenega povabila odda svojo prijavo.

Po pregledu prijav naročnik izda odločitev o priznanju sposobnosti, s katero odloči o tem, kateri izmed kandidatov, ki so oddali prijavo, so uvrščeni v konkurenčni dialog. Namen nadaljnjih faz konkurenčnega dialoga je oblikovanje tehnične rešitve, ki bo najbolje zadovoljila potrebe naročnika. Število rešitev lahko naročnik zmanjšuje v več fazah. Ko naročnik zaključi dialog in o tem obvesti udeležence, ki so sodelovali v zadnji stopnji dialoga, vsakega od njih povabi, da predloži končno ponudbo na podlagi sprejete rešitve ali rešitev, ki so bile predstavljene in podrobneje opredeljene med dialogom.

Naročnik lahko konkurenčni dialog izvede samo v naslednjih primerih:

  • potreb naročnika ni mogoče zadovoljiti brez prilagoditve zlahka dostopnih rešitev;
  • javno naročilo vključuje zasnovne ali inovativne rešitve;
  • zaradi posebnih okoliščin, povezanih z vrsto, kompleksnostjo ali pravno in finančno strukturo ali zaradi z njimi povezanih tveganj, javnega naročila ni mogoče oddati brez predhodnih pogajanj;
  • naročnik ne more dovolj natančno določiti tehničnih specifikacij s sklicevanjem na standard, evropsko tehnično oceno, skupno tehnično specifikacijo ali tehnično referenco v smislu 24. do 27. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3;
  • pod določenimi pogoji iz 42. člena ZJN-3 v primeru predhodno neuspešno izvedenega postopka javnega naročila.

PARTNERSTVO ZA INOVACIJE

Naročnik objavi obvestilo o javnem naročilu, na podlagi katerega lahko prijavo poda vsak gospodarski subjekt, ki izpolnjuje pogoje za priznanje sposobnosti. Po pregledu prijav naročnik izda odločitev o tem, kateri partnerji so povabljeni v partnerstvo za inovacije.

V okviru partnerstva naročnik v vsaki posamezni stopnji v okviru povabila k potrditvi interesa povabi partnerje k pogajanjem in oblikovanju ponudbe. Na podlagi pogajanj in predloženih ponudb naročnik odloči o tem, kateri partnerji so uvrščeni v naslednjo fazo. Po zaključku vsake faze naročnik odloči o tem, ali inovativni proizvod, storitev ali gradnja v tej fazi ustreza kakovosti izvedbe in najvišjim stroškom, dogovorjenim med naročniki in udeleženci za to fazo ter izvaja plačila. Naročnik se lahko med postopkom odloči za prekinitev partnerstva za inovacije ali za zmanjšanje števila partnerjev s prekinitvijo posameznih pogodb.

KONKURENČNI POSTOPEK S POGAJANJI

Konkurenčni postopek s pogajanji lahko uporabijo samo naročniki, ki izvajajo javna naročila na splošnem področju. Konkurenčni postopek s pogajanji je postopek, ki ga naročnik izvede tako, da v prvi fazi objavi povabilo k sodelovanju, v katerem določi pogoje za priznanje sposobnosti. Vsak zainteresirani gospodarski subjekt, ki izpolnjuje pogoje, na podlagi objavljenega povabila odda svojo prijavo.

Po pregledu prijav naročnik izda odločitev o priznanju sposobnosti, s katero odloči o tem, kateri izmed kandidatov, ki so oddali prijavo, bodo imeli v okviru pogajanj možnost oddati ponudbo. V zvezi s prispelimi ponudbami naročnik izvede pogajanja, in sicer v eni ali v več zaporednih stopnjah. Po zaključku pogajanj naročnik oblikuje povabilo k oddaji končnih ponudb, na podlagi katerega ponudniki oddajo svoje končne ponudbe. Naročnik lahko odda naročilo tudi neposredno na podlagi prvih ponudb, če si je v razpisni dokumentaciji pridržal to možnost.

Naročnik lahko konkurenčni postopek s pogajanji za javna naročila pod mejnimi vrednostmi za objavo na portalu EU izvede kadarkoli, za javna naročila nad mejnimi vrednostmi pa samo v naslednjih primerih:

  • potreb naročnika ni mogoče zadovoljiti brez prilagoditve zlahka dostopnih rešitev;
  • javno naročilo vključuje zasnovne ali inovativne rešitve;
  • zaradi posebnih okoliščin, povezanih z vrsto, kompleksnostjo ali pravno in finančno strukturo ali zaradi z njimi povezanih tveganj, javnega naročila ni mogoče oddati brez predhodnih pogajanj;
  • naročnik ne more dovolj natančno določiti tehničnih specifikacij s sklicevanjem na standard, evropsko tehnično oceno, skupno tehnično specifikacijo ali tehnično referenco v smislu 24. do 27. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3;
  • pod določenimi pogoji iz 42. člena ZJN-3 v primeru predhodno neuspešno izvedenega postopka javnega naročila.

POSTOPEK S POGAJANJI Z OBJAVO

Postopek s pogajanji z objavo lahko uporabijo samo naročniki, ki izvajajo javna naročila na infrastrukturnem področju. Postopek s pogajanji z objavo je postopek, ki ga naročnik izvede tako, da v prvi fazi objavi povabilo k sodelovanju, v katerem določi pogoje za priznanje sposobnosti. Vsak zainteresirani gospodarski subjekt, ki izpolnjuje pogoje, na podlagi objavljenega povabila odda svojo prijavo.

Po pregledu prijav naročnik izda odločitev o priznanju sposobnosti, s katero odloči o tem, kateri izmed kandidatov, ki so oddali prijavo, bodo imeli v okviru pogajanj možnost oddati ponudbo. V zvezi s prispelimi ponudbami naročnik izvede pogajanja, in sicer v eni ali v več zaporednih stopnjah. Po zaključku pogajanj naročnik oblikuje povabilo k oddaji končnih ponudb, na podlagi katerega ponudniki oddajo svoje končne ponudbe.

Omejitev za uporabo postopka s pogajanji za naročnike, ki izvajajo javna naročila na infrastrukturnem področju, ni.

POSTOPEK S POGAJANJI BREZ PREDHODNE OBJAVE

Postopek s pogajanji brez predhodne objave poteka na način, da prijavo za sodelovanje oddajo samo subjekti, ki jih naročnik k temu povabi in zato objava obvestila o naročilu na Portalu javnih naročil ni potrebna. Na podlagi predložene prijave naročnik preveri izpolnjevanje pogojev za priznanje sposobnosti ter ponudnike, ki pogoje izpolnjujejo, povabi k pogajanjem. Na podlagi povabila k oddaji končnih ponudb ali po izvedenem zadnjem krogu pogajanj naročnik javno naročilo odda najugodnejšemu ponudniku.

Postopek s pogajanji brez predhodne objave se lahko uporabi samo v naslednjih primerih:

  • pod določenimi pogoji v primeru predhodno neuspešno izvedenega postopka javnega naročila,
  • če ima javno naročilo na infrastrukturnem področju le raziskovalni, eksperimentalni, študijski ali razvojni namen, nima pa namena ustvariti dobička ali povrniti stroškov raziskav in razvoja, pod pogojem, da oddaja takšnega naročila ne vpliva na konkurenčnost pri oddaji poznejših javnih naročil s temi nameni;
  • če lahko gradnje, blago ali storitev zagotovi le določen gospodarski subjekt iz naslednjih razlogov:
    • cilj javnega naročila je ustvariti ali pridobiti unikatno umetniško delo ali umetniško uprizoritev;
    • iz tehničnih razlogov konkurence za predmet naročanja ni;
    • za zaščito izključnih pravic, vključno s pravicami intelektualne lastnine. Naročnik ne sme uporabiti postopka s pogajanji brez predhodne objave na podlagi te točke, če je predmet javnega naročanja izvedba projekta, ki ga je projektant projektiral v predhodnem postopku javnega naročanja, in namerava v pogajanja vključiti le tega projektanta;
  • če zaradi skrajne nujnosti, nastale kot posledica dogodkov, ki jih naročnik ni mogel predvideti, rokov za odprti ali omejeni postopek ali konkurenčni postopek s pogajanji ni mogoče upoštevati. Okoliščine, s katerimi se utemelji skrajna nujnost, nikakor ne smejo biti take, da bi jih lahko pripisali naročniku;
  • če vrednost javnega naročila ne presega vrednosti, od katere dalje je treba objaviti povabilo k sodelovanju v Uradnem listu Evropske unije, če lahko naročilo izpolni vnaprej znano končno število sposobnih ponudnikov in pod pogojem, da enakopravno obravnava vse ponudnike;
  • če se določen izdelek izdeluje izključno za raziskovalne, eksperimentalne, študijske ali razvojne namene, pod pogojem, da javno naročilo, oddano na podlagi te točke, ne vključuje masovne proizvodnje zaradi preživetja na trgu ali se izvaja zaradi povrnitve stroškov raziskav in razvoja;
  • za dodatne dobave blaga prvotnega dobavitelja, ki so namenjene za delno nadomestilo blaga ali inštalacij ali za povečanje obsega obstoječega blaga ali inštalacij, če bi moral naročnik zaradi zamenjave dobavitelja nabaviti blago, ki ima drugačne tehnične lastnosti, kar bi povzročilo neskladnost ali nesorazmerne tehnične težave med obratovanjem in vzdrževanjem. Za javna naročila na splošnem področju trajanje teh in ponavljajočih se naročil praviloma ne sme biti daljše od treh let;
  • za blago, ponujeno in kupljeno na blagovnih borzah;
  • za nakup blaga po posebno ugodnih pogojih od dobavitelja, ki gre v likvidacijo, ali likvidacijskega upravitelja v postopku zaradi insolventnosti, po dogovoru z upniki ali po podobnem postopku v skladu z nacionalnimi zakoni ali predpisi;
  • za ugodne nakupe, ko je javno naročilo blaga na infrastrukturnem področju mogoče oddati tako, da se izkoristi posebno ugodna priložnost, ki je na voljo zelo kratek čas in je cena bistveno nižja od običajnih tržnih cen.
  • za storitve po posebno ugodnih pogojih od dobavitelja, ki gre v likvidacijo, ali likvidacijskega upravitelja v postopku zaradi insolventnosti, po dogovoru z upniki ali po podobnem postopku v skladu z nacionalnimi zakoni ali predpisi;
  • za storitve, ki se na podlagi predhodno izvedenega projektnega natečaja, organiziranega v skladu z ZJN-3 in v skladu s pravili, določenimi v projektnem natečaju, oddajo zmagovalcu ali enemu od zmagovalcev projektnega natečaja. Če je zmagovalcev v projektnem natečaju več, morajo biti k sodelovanju v postopku s pogajanji brez predhodne objave povabljeni vsi.
  • za javno naročilo novih gradenj ali storitev, ki pomenijo ponovitev podobnih gradenj ali storitev in se oddajo gospodarskemu subjektu, ki mu je naročnik oddal prvotno naročilo, pod pogojem, da so nove gradnje ali storitve v skladu z osnovnim projektom in da je bilo prvotno naročilo oddano v postopku, v katerem je naročnik objavil povabilo k sodelovanju. V osnovnem javnem naročilu morajo biti navedeni obseg mogočih dodatnih gradenj ali storitev in pogoji za njihovo oddajo. Naročnik mora v povabilu k sodelovanju za prvotno javno naročilo navesti morebitno uporabo tega postopka in pri izračunu ocenjene vrednosti osnovnega javnega naročila upoštevati tudi skupne ocenjene stroške poznejših gradenj ali storitev. Za javna naročila na splošnem področju se ta postopek lahko uporablja le tri leta po oddaji prvotnega javnega naročila.

Za dodatne gradnje, storitve ali dobave blaga, ki ne presegajo 30% vednosti prvotne pogodbe in jih izvede prvotni izvajalec, če so potrebne, čeprav niso bile vključene v prvotno javno naročilo, in če zamenjava izvajalca ni mogoča iz ekonomskih ali tehničnih razlogov, kot so zahteve glede zamenljivosti ali interoperabilnosti z obstoječo opremo, storitvami ali inštalacijami, naročenimi v okviru prvotnega javnega naročila, ter bi naročniku povzročila velike nevšečnosti ali znatno podvajanje stroškov, izvedba postopka s pogajanji brez predhodne objave ni potrebna.

POSTOPEK NAROČILA MALE VREDNOSTI

Postopek naročila male vrednosti je najhitrejši postopek, v okviru katerega naročnik na Portalu javnih naročil objavi obvestilo o naročilu, v katerem navede pogoje za priznanje sposobnosti ter merila za oddajo ponudb. Naročnik lahko v postopek vključi tudi pogajanja, če jih je vnaprej ustrezno napovedal.

Naročnik lahko postopek naročila male vrednosti uporabi samo v primeru javnih naročil:

  • blaga in storitev do meje za objavo v Uradnem listu EU;
  • gradenj v vrednostih od 40.000 – 500.000 EUR brez DDV (splošno področje) oz. 100.000 – 1.000.000 EUR brez DDV (infrastrukturno področje).

MEJNE VREDNOSTI ZA OBJAVO

MEJNE VREDNOSTI ZA OBJAVO SAMO NA PORTALU JAVNIH NAROČIL (brez DDV)

MEJNE VREDNOSTI ZA OBJAVO SAMO NA PORTALU JAVNIH NAROČIL (brez DDV)

MEJNE VREDNOSTI ZA OBJAVO NA PORTALU JAVNIH NAROČIL IN V PORTALU TED – DOPOLNILO K URADNEMU LISTU EU (brez DDV)

MEJNE VREDNOSTI ZA OBJAVO NA PORTALU JAVNIH NAROČIL IN V PORTALU TED - DOPOLNILO K URADNEMU LISTU EU (brez DDV)

Stran http://pppforum.si uporablja piškotke. Z uporabo strani se strinjate z uporabo piškotkov. Več o piškotkih