NEEKONOMSKA NARAVA DOLOČENIH INFORMACIJSKIH STORITEV V VISOKEM ŠOLSTVU
Objavljeno: 26. 8. 2020 - Boštjan Ferk
Na področju
državnih pomoči je veliko govora o razliki med gospodarskimi in negospodarskimi
dejavnostmi. Primer, ki je obravnavan v tem članku, vsebuje smernice o tem, kje
potegniti mejo med ekonomskim in negospodarskim, hkrati pa sproža številna
druga vprašanja.
Po prejemu
pritožbe, da je Univerzitetni informacijski sistem (Hochshul-Information System-v
nadaljevanju: HIS), ki je javni subjekt v Nemčiji, užival neposredne nepovratne
pomoči in davčne oprostitve, je Evropska komisija začela uradni postopek
preiskave. Postopek je bil zaključen s Sklepom Komisije (EU) 2020/391, v kateri
je Evropska komisija ugotovila, da v kolikor je bila dodeljena kakršnakoli
pomoč danemu subjektu, je to še vedno veljavna pomoč.
HIS je bila
ustanovljen leta 1969 kot neprofitna organizacija. Kasneje je lastništvo nad
organizacijo prevzela zvezna država. Leta 2014 je bila preoblikovana v zadružno
podjetje s člani nemških zveznih dežel ter s sodelujočimi nemškimi univerzami
in drugimi visokošolskimi zavodi. Namen dane zadruge je bila uporaba
informacijskih sistemov pri upravljanju visokošolskih zavodov. Od leta 2014 se
HIS financira z letno članarino in prihodki od storitev, ki jih zagotavlja izključno
svojim članom.
Namen uradnega
postopka preiskave, ki je bil začet s strani Evropske komisije, je bil
ugotoviti ali je družba HIS podjetje, ali je res prejemala nepovratna sredstva
in koristila davčne oprostitve ter ali bi lahko njene storitve opredelili kot
storitve splošnega gospodarskega pomena. Sklep pregledan v danem članku zajema
obdobje od leta 1976 do leta 2013.
V omenjenem
primeru ni bilo nobenega dvoma, da so nepovratna sredstva in davčne oprostitve
vključevale državna sredstva in so bila pripisana državi. Pojavilo se je vprašanje,
ali bi lahko storitve zadruge HIS opredelili kot storitve splošnega
gospodarskega pomena. Evropska komisija je z namenom odgovora na dano vprašanje
ločila med storitvami, ki se opravljajo na javnih univerzah in storitvami, ki
se opravljajo na zasebnih in tujih univerzah. Nato je Komisija glede storitev
javnih univerz najprej opozorila na standardno sklicevanje na sodno prakso o
javnem financiranju izobraževanja, po kateri se dejavnosti, ki so neločljivo
povezane z izvajanjem javnih nalog, štejejo za dejavnosti z negospodarsko
naravo. Primeri takšnih dejavnosti vključujejo med drugim tudi zbiranje
podatkov, ki se bodo uporabljali za javne namene na podlagi zakonske
obveznosti, ki je bila zadevnim podjetjem naložena. Komisija je v nadaljevanju
pojasnila, da so informacijske storitve, ki jih HIS zagotavlja nemškim javnim
univerzam dovolj podobne storitvam, ki jih obravnava sodba Compass-Datenbank (C-138/11).
V omenjeni sodbi je Sodišče ugotovilo, da storitve, ki vključuje vzdrževanje in
razkritje podatkov, ni mogoče ločiti od storitev zbiranja podatkov, saj bi bilo
samo zbiranje podatkov neuporabno brez vzdrževanja podatkov za posvetovanje z
javnostjo. Narava storitev, ki jih zagotavlja HIS, je tesno povezana z vlogo
države pri zagotavljanju javnega visokošolskega izobraževanja, saj univerz ni
mogoče upravljati brez učinkovite programske opreme. Zagotavljanje programskih
storitev je zato nujno za izobraževalne naloge univerz, tj. zagotavljanje
brezplačnega visokošolskega izobraževanja za javnost, kar je bil izrecni cilj
njihovega ustvarjanja in delovanja. Ta ponudba programskih storitev nemškim
javnim univerzam ni bila zgolj splošna storitev (na primer najem nepremičnin,
pridobivanje pravnih nasvetov zunanjih strank) ampak storitev, ki jo je bilo
treba prilagoditi in s tem prilagoditi tudi specializirane potrebe univerz. Ta
okoliščina podpira tudi realno predpostavko, da bi morale nemške javne univerze
ali dežele, če ne bi imeli služb zadruge HIS, same poskrbeti za potrebe razvoja
univerzitetne programske opreme. Način ustanovitve in delovanja sistema HIS je
bil metoda skupnega zadovoljevanja teh bistvenih funkcionalnih potreb nemških
javnih univerz s pomočjo združevanja izkušenj in strokovnega znanja. V skladu s
sodno prakso sodišč Unije ni potrebno dokazati, da je HIS sam opravljal javno
nalogo. V nobenem od podobnih primerov ni izražena takšna zahteva. Nasprotno pa
je pomembno, da dejavnost, s katero so dejavnosti HIS-a neločljivo povezane,
predstavlja izvajanje naloge države v javnem sistemu terciarnega izobraževanja.
Komisija je v danem
primeru izjavila, da dejstvo, da zasebni operaterji ponujajo storitev objave
določenih informacij na zahtevo javnih organov ne pomeni, da jo v primeru, da država
izvede isto ali podobno dejavnost, potrebno samodejno obravnavati kot »gospodarsko«.
Omenjeni primer je bil podoben zadevi TenderNed (T-138/15) iz katerega izhaja, da
obstajata le dve ustrezni merili: Prvič, da je treba izvesti javno nalogo in
drugič, da mora biti zadevna (sicer gospodarska) dejavnost neločljivo povezana
z javno nalogo. Pojavlja pa se tudi tretje merilo: da se subjekt, ki izvaja
javno nalogo, ne more v celoti ali tako učinkovito zanašati na tržne ponudnike.
Razlaga Komisije se v danem primeru nekoliko razlikuje od razlage Splošnega
sodišča v zadevi TenderNed. V zadevi TenderNed je sodišče preučilo ali so nekatere
dejavnosti ali internetne “funkcionalnosti”, ki so bile prav tako na
voljo na trgu, lahko neločljivo povezane z izvajanjem javnih pooblastil.
Sodišče je učinkovitost kombinacije funkcionalnosti upoštevalo kot eno od
značilnosti, ki je potrdila neločljivo povezavo, ne pa tudi kot nujno merilo.
Poleg tega je ustrezni javni organ v primeru TenderNed vse naloge opravil
interno. V primeru HIS pa kljub temu, da je bila omenjena zadruga v lasti
visokošolskih ustanov, ni delovala kot interni operater pod neposrednim
nadzorom izobraževalnih ustanov. Nemčija je trdila, da dejavnost družbe HIS s
prodajo programske opreme zasebnim in tujim univerzam ni državna pomoč, saj (a)
se ujema s konceptom pomožne gospodarske dejavnosti v okviru raziskave in
razvoja; (b) upravičenci do dejavnosti HIS so večinoma negospodarski akterji;
in (c) računovodski izkazi v zvezi s to dejavnostjo se vodijo ločeno od
računovodskih izkazov, ki se nanašajo na dobavo programske opreme s strani HIS
nemškim javnim univerzam. Poleg tega je Nemčija trdila, da v primeru, da so te
dejavnosti gospodarske dejavnosti, del državne pomoči, ki ga je mogoče povezati
s takšnimi dejavnostmi, spada pod prag de minimis, določen z Uredbo (EU)
št.1407/2013. Komisija se ni strinjala z argumentom, da je bila ta majhna
prodaja zasebnim in tujim univerzam pomožna in na tej podlagi kakršno koli
državno financiranje, ki bi te dejavnosti verjetno lahko podprlo, ne bi smelo
veljati za državno pomoč. Nemčija ni v dovoljšni meri dokazala zakaj se koncept
pomožnih gospodarskih dejavnosti iz okvira za raziskave in razvoj, uporablja v
obravnavanem primeru. Nemčija na primer ni dokazala, da je majhna prodaja
predstavljala dejavnost, ki je neposredno povezana in potrebna za delovanje
raziskovalne organizacije ali raziskovalne infrastrukture ali je bistveno
povezana z njeno glavno negospodarsko uporabo.
Glede
pomembnosti ločevanja računov je Sodišče v svojih odločbah presodilo, da lahko
ena poslovna enota izvaja številne dejavnosti, tako gospodarske kot
negospodarske in sicer tako, da vodi ločene račune za različna sredstva, ki jih
prejme z namenom, da izključi vsako tveganje navzkrižnega subvencioniranja
svojih gospodarskih dejavnosti z javnimi sredstvi, prejetimi za njegove
negospodarske dejavnosti (tukaj Komisija navaja C-74/16, Escuelas Pías, točka
51). Vendar pa se je v tem primeru, za razliko od Escuelas Pías, javno
financiranje nanašalo na celotno dejavnost upravičenca. Zato dejstvo, da so se
vodili ločeni računi za prodajo HIS-a nemškim zasebnim in tujim univerzam, ne
izključuje ekonomske narave teh prodajnih dejavnosti.
Komisija je
menila, da je pomoč veljavna, saj iz člena 1 (b) (v) Uredbe (EU) 2015/1589 izhaja,
da je ukrep pomoči veljavna pomoč, če je mogoče ugotoviti, da takrat, ko se je
začela izvajati, ni bila pomoč, pozneje pa je postala pomoč zaradi razvoja
notranjega trga in je država članica ni spremenila. Da bi ugotovili ali je pomoč
veljavna, je torej potrebno ugotoviti, da ni bilo trga za zadevne izdelke in
storitve, ko je država začela financirati HIS. Komisija je tako preučila ali bi
morebitne naknadne spremembe lahko vplivale na dejansko vsebino prvotnega
ukrepa. Take spremembe se lahko nanašajo na naravo prednosti ali vira
financiranja, namen ali pravno podlago pomoči, upravičence ali obseg dejavnosti
upravičencev) na način, da se obstoječa pomoč kot celota spremeni v nova pomoč.
Komisija je pojasnila, da je potrebno preučiti v primeru, da bi ukrepi med
letoma 1976 in 2013 dejansko postali državna pomoč, ali so bili bistveno
spremenjeni.
Iz sodbe Vlada
Gibraltarja proti Komisiji (T-195/01) izhaja, da ni potrebno vsako spremembo veljavne
pomoči obravnavati kot spreminjanje veljavne pomoči v novo pomoč. V tem primeru
se „le takrat, kadar sprememba vpliva na dejansko vsebino prvotne sheme,
spremeni v novo shemo pomoči“. Spremembe sheme so pomembne, če se je spremenil
kateri od njenih glavnih elementov, kot so narava financiranja, njen vir,
pravna podlaga, zasledovani cilj ali upravičenci. V obravnavanem primeru je Komisija
zapisala, da se vrsta financiranja, vir financiranja, pravna podlaga, cilji
financiranja in obseg upravičencev od začetka veljavnosti ukrepov niso
spremenili. Oblika financiranja je, kot prvo ostala nespremenjena, ko drugo, raven
financiranja z neposrednimi nepovratnimi sredstvi se ni bistveno spremenila,
saj se je na splošno raven neposrednih štipendij v obdobju 1976 in 2013
povečala za približno 2,9-krat. Vzporedno s tem se je število študentov v istem
časovnem obdobju bistveno bolj povečalo. Prav tako so bile ravni cen v Nemčiji
leta 2013 2,3-krat višje kot leta 1976.
Komisija je prav
tako menila, da je vir financiranja ostal nespremenjen, saj je prvič, raven
“državnega” financiranja, natančneje del državne pomoči, nominalno
ostala enaka, drugič pa je pravna podlaga že od leta 1976 naprej določala, da
se financiranje po potrebi lahko dopolnjuje s prihodki.
Poleg omenjenega
je Komisija menila, da so tudi dejavnosti HIS ostale enake, saj je cilj javnega
financiranja, podpora univerz zlasti na področju elektronske obdelave podatkov
ali informacijske tehnologije, ostal nespremenjen.
Na podlagi
zgornje analize je Komisija zaključila, da so ukrepi, ki jih je Nemčija
izvajala v korist HIS med letoma 1976 in 2013, če so bili državna pomoč, pomenili
veljavno pomoč kot izhaja iz člena 1 (b) (v) Uredbe (EU) 2015/1589.
Za podrobnejšo
analizo si oglejte prispevek na Lexxion blog “State Aid Uncovered”,
ki ga je pripravil prof. Phedon Nicolaides, dostopen TUKAJ.
KOMENTARJI IN VPRAŠANJA