INVESTICIJSKA DOKUMENTACIJA IN EKONOMSKE ANALIZE

INVESTICIJSKA DOKUMENTACIJA IN EKONOMSKE ANALIZE V POSTOPKIH JAVNEGA NAROČANJA IN JAVNO-ZASEBNIH PARTNERSTEV

Ekonomske in finančne analize pri realizaciji javnih projektov predstavljajo osnovo na podlagi katere se sprejemajo odločitve v različnih fazah realizacije postopka. Navedeno velja tako za projekte, ki se vodijo kot postopki oddaje javnih naročil, kot tudi za projekte, ki se vodijo kot javno-zasebna partnerstva ali koncesije. Brez ustrezne ekonomske in finančne analize ter ocene projekta javni partner ne bo mogel uspešno izvesti javnega projekta in skleniti kvalitetne pogodbe. Slaba ekonomska analiza se odrazi skozi naknadne podražitve javnega projekte, številne anekse in spremembe javne pogodbe, dodatna dela, zahteve za predčasno prekinitev pogodbe, ipd.

Glede na veljavne predpise temeljni pravni vir za pripravo investicijskih dokumentov predstavlja Uredba o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ (v nadaljevanju tudi: Uredba). Glede na vsebino 4. člena Uredbe so mejne vrednosti, ki določajo pripravo in obravnavo posamezne vrste investicijske dokumentacije po stalnih cenah z vključenim davkom na dodano vrednost:

• za investicijske projekte z ocenjeno vrednostjo med 300.000 in 500.000 eurov najmanj dokument identifikacije investicijskega projekta (DIIP);
• za investicijske projekte nad vrednostjo 500.000 eurov dokument identifikacije investicijskega projekta (DIIP) in investicijski program (IP);
• za investicijske projekte nad vrednostjo 2.500.000 eurov dokument identifikacije investicijskega projekta (DIIP), predinvesticijska zasnova (PIZ) in investicijski program (IP);
• za investicijske projekte pod vrednostjo 300.000 eurov je treba zagotoviti dokument identifikacije investicijskega projekta (DIIP), in sicer:
  • pri tehnološko zahtevnih investicijskih projektih;
  • pri investicijah, ki imajo v svoji ekonomski dobi pomembne finančne posledice (na primer visoki stroški vzdrževanja);
  • kadar se investicijski projekti (so)financirajo s proračunskimi sredstvi.

Pri projektih z ocenjeno vrednostjo pod 100.000 eurov se vsebina investicijske dokumentacije lahko ustrezno prilagodi (poenostavi), vendar mora vsebovati vse ključne prvine, potrebne za odločanje o investiciji in zagotavljanje spremljanja učinkov.

Minimalna vsebina zgoraj navedenih dokumentov je predpisana Uredbo o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ, vendar je predvsem pri projektih javno-zasebnih partnerstev in koncesij treba ugotoviti, da bodo podatki pridobljeni zgolj z upoštevanjem Uredbe premalo, če bomo želeli kompetentno voditi postopek oblikovanja razmerja javno-zasebnega partnerstva in sprejeti gospodarno odločitev.

POMEN FINANČNE IN EKONOMSKE ANALIZE V POSTOPKIH ODDAJE JAVNIH NAROČIL

Prvi korak pri smotrnem načrtovanju javnega naročila je pravilen izračun ocenjene vrednosti javnega naročila, ki je osnova za izbiro zakonitega postopka oddaje javnega naročila. Vendar pa navedeno ne bi smel biti edini razlog za pripravo korektnega izračuna ocenjene vrednosti javnega naročila, ampak bi investicijski dokument, s katerim se opredeli ocenjeno vrednost javnega naročila, moral predstavljati tudi podlago za opredelitev meril za oceno in razvrstitev ponudb. Zakon o javnem naročanju (v nadaljevanju tudi: ZJN-3) v 24. členu opredeluje metode za izračun ocenjene vrednosti javnih naročil, pri čemer jasno določa, da naročnik metode, ki se uporabijo za izračun ocenjene vrednosti javnega naročila, ne sme izbrati z namenom, da bi se izognil določbam Zakona o javnem naročanju.

Z vidika pomena ekonomskih analiz je pomembna določba 84. člena ZJN-3, ki določa, da se Ekonomsko najugodnejša ponudba določi na podlagi cene ali stroškov, ob uporabi pristopa stroškovne učinkovitosti, na primer z izračunom stroškov v življenjski dobi in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske ali socialne vidike, povezane s predmetom javnega naročila.

Takšna merila lahko na primer vključujejo:

• kakovost, vključno s tehničnimi prednostmi, estetske in funkcionalne lastnosti, dostopnost, oblikovanje, prilagojeno vsem uporabnikom, socialne, okoljske in inovativne značilnosti ter trgovanje in pogoje v zvezi z njim;
• organiziranost, usposobljenost in izkušenost osebja, ki bo izvedlo javno naročilo, če lahko kakovost osebja bistveno vpliva na raven izvedbe javnega naročila;
• poprodajne storitve, tehnično pomoč in pogoje dobave, kot so datum dobave ali dokončanja del, postopek dobave ali izvedbe in trajanje dobav ali del.

V kolikor želimo merila uporabiti na zgoraj opisan način, seveda potrebujemo ekonomsko analizo, ki bo osnova za oblikovanje meril, določitev ponderjev in formul za njihov izračun, saj v nasprotnem primeru ne bomo uspeli zadostiti načelu gospodarnosti.

Zaključimo torej lahko, da je namen kvalitetno in objektivno pripravljene ekonomske analize konkretnega predmeta javnega naročila povezati izračunano ocenjeno vrednost javnega naročila, z opredelitvijo meril za oddajo javnega naročila in pripravo ustreznih obrazcev za oceno in razvstitev prispelih ponudb, pri čemer mora ekonomska analiza naročniku zagotoviti tudi argumente za obrazložitev gospodarnosti uporabljenih meril in objektivnosti opravljene ocene in razvrstitve prispelih ponudb.

POMEN FINANČNE IN EKONOMSKE ANALIZE V PROJEKTIH JAVNO-ZASEBNIH PARTNERSTEV

Študija izvedljivosti projekta (Feasibility study) mora odgovoriti na vprašanje, ali je projekt tehnično, pravno in ekonomsko izvedljiv in upravičen, pri čemer mora vsebovati oceno vseh potencialnih tveganj in njihov vpliv na izvedbo projekta ter projekcijo denarnega toka, ki bo osnova za izračun rentabilnosti projekta. Iz tega razloga je pomembno, da so tveganja znana, ocenljiva in izračunljiva. V zvezi s tem je potrebno poudariti, da je ocena tveganj v določenem delu vedno tudi predmet subjektivne presoje, preteklih izkušenj in ne nazadnje poslovne intuicije ocenjevalca, kljub dejstvu, da modeli vrednotenja tveganj izjemno hitro napredujejo in postajajo vedno zanesljivejši.

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju tudi: ZJZP) v 31. členu določa, da je v okviru predhodnega postopka potrebno pripraviti investicijski elaborat, v okviru katerega se preveri ali so izpolnjeni ekonomski, tehnični, pravni in drugi pogoji za izvedbo projekta in sklenitev razmerja javno-zasebnega partnerstva. V okviru navedenega elaborata se pripravi tudi ocena ekonomske izvedljivosti projekta. Pravila za pripravo navedene ocene podrobneje določa Pravilnik o vsebini upravičenosti izvedbe projekta po modelu javno zasebnega partnerstva, ki se v 2.členu sklicuje na Uredbo o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ. Na tem mestu je potrebno ugotoviti, da predmetna Uredba ni prilagojena za projekte javno-zasebnih partnerstev, niti ne vsebuje določb, ki bi bile prilagojene specifiki projektov javno-zasebnih partnerstev. Ključno vprašanje je, kdaj morajo javni partnerji pripraviti investicijsko dokumentacijo in katere dokumente investicijske dokumentacije je potrebno pripraviti v kateri fazi izvedbe postopka izbora izvajalca javno-zasebnega partnerstva. Dejstvo je namreč, da ob odločitvi za izvedbo projekta v obliki javno-zasebnega partnerstva praviloma še niso znani vsi elementi, ki so potrebni za pripravo dokumentov skladno z Uredbo. Še več, pogosto se šele v fazi izvedbe javnega razpisa (npr. v konkurenčnem dialogu) opredelijo in razporedijo poslovna tveganja med partnerja, izbere optimalna idejna rešitev, opredeli tehnične zahteve, etc., kar vse pomembno vpliva tudi na pripravo investicijskih dokumentov.

Rešitev ponuja drugi odstavek 3. člena Pravilnika o vsebini upravičenosti izvedbe projekta po modelu javno zasebnega partnerstva, ki določa, da se projekti ocenjujejo na podlagi kriterijev:

• življenjske dobe projekta,
• neto sedanje vrednosti,
• interne stopnje donosnosti,
• rezultatov in ciljev investicije, izvedene na tradicionalni način ali po modelu javno-zasebnega partnerstva (tako imenovana value for money),
• stroškov in koristi vloženih sredstev v projekt (tako imenovana cost-benefit analiza).

Določbe Pravilnika o vsebini upravičenosti izvedbe projekta po modelu javno zasebnega partnerstva so bolj fleksibilne in manj omejujoče od določb Uredbe o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ, zato so bolj primerne za projekte javno-zasebnih partnerstev.

Namen ekonomske analize projekte javno-zasebnega partnerstva je torej predvsem:

• opredeliti vrednost projekta ter opredeliti vire financiranja projekta, z namenom, da se zagotovi zaprto finančno konstrukcijo projekta;
• ocena in razporeditev vložkov različnih partnerjev v projekt;
• oceniti in ovrednotiti posamezna tveganja in njihov vpliv ter finančne posledice za posameznega partnerja;
• ekonomsko in finančno primerjati različne alternativne modele realizacije projekta;
• izračun koncesijskega obdobja oz. obdobja trajanja pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu;
• priprava simulacij različnih scenarijev realizacije projekta z vidika povpraševanja in ustvarjenih prihodkov projekta (projekcija denarnih tokov);
• primerjava različnih načinov in višin plačil končnih uporabnikov javne infrastrukture in/ali javnih storitev;
• vrednotenje bonusov in malusov v fazi izvajanja pogodbe,
• vrednotenje višine pogodbenih kazni, finančnih zavarovanj, spodbud javnega partnerja, garancij, opcij, ipd.
• opredeliti način izračuna vrednosti koncesije v primeru predčasnega prenehanja koncesijskega razmerja;
• opredelitev metodologije za izračun odkupne vrednosti koncesije, ipd.

Obenem je potrebno opozoriti na določbe Zakona o nekaterih koncesijskih pogodbah (v nadaljevanju tudi: ZNKP), ki v 25. členu določa, da je v postopkih podelitve koncesije, za katere velja ZNKP, izdelati študijo upravičenosti podelitve koncesije. S študijo upravičenosti podelitve koncesije je treba:

• opredeliti finančne učinke koncesije v obdobju trajanja koncesije,
• opredeliti trajanje koncesije,
• izvesti primerjalno analizo stroškov in koristi, če koncedent naloge izvaja sam ali njihovo izvajanje prenese na gospodarske subjekte s podelitvijo koncesije,
• ugotoviti vpliv izvajanja koncesije na državni proračun oziroma proračun samoupravne lokalne skupnosti,
• pripraviti register tveganj pri izvajanju koncesije,
• opredeliti tveganja, ki bodo prenesena na koncesionarja, ter
• ugotoviti usklajenost z razvojnimi dokumenti, kadar je to primerno.

Sama Študija upravičenosti podelitve koncesije mora vsebovati naslednje elemente:

• splošni del, ki vsebuje opis predmeta ter namen in cilje koncesije, analizo trga, navedbo predpisov, ki se uporabljajo za koncesijske pogodbe, vire informacij in podatkov ter podatke o avtorjih študije, pogoje, pod katerimi se bodo izvajale gradnje oziroma storitve, načela izvajanja in nadzora nad koncesijo, načrt izvedbe postopka podelitve koncesije ter načrt izvajanja pogodbe o koncesiji,
• finančna in ekonomska analiza, ki predstavlja podlago za določitev trajanja koncesije, vsebuje pa predvsem analizo stroškov in koristi koncesije glede na razpoložljiva sredstva koncedenta za lastno izvajanje nalog,
• pravna analiza, ki vsebuje zlasti navedbo in obrazložitev uporabe predpisov za podelitev koncesije, analizo lastninskopravnih vprašanj, skladnost s pravili državnih pomoči in različne predloge v zvezi z načinom reševanja sporov, ureditve morebitnega prenosa objekta s koncesionarja na koncedenta, posebnih pogojev, ki jih mora izpolnjevati koncesionar, ter pogojev v zvezi s podelitvijo koncesije in prekinitvijo koncesijske pogodbe,
• tehnične analize, ter
• po potrebi še elaborat zaščite okolja, kulturnih dobrin, vpliva na socialno okolje in zdravje, skladno s predpisi glede na predhodno oceno vpliva in kjer je to primerno, ter pripadajoče priloge in sklep s predlogi.

Pri podelitvi koncesije je zelo pomembno določiti tudi samo oceno vrednosti koncesije, kamor je v skladu s prvim odstavkom 26. člena ZNKP upoštevan celoten promet koncesionarja brez DDV med trajanjem koncesijske pogodbe, ki ga koncedent oceni kot nadomestilo za izvajanje koncesije ter za blago in storitve, povezane z izvajanjem koncesije. Navedena ocena velja, ko je poslano obvestilo o koncesiji ali namera o načrtovani podelitvi koncesije, če takšno obvestilo ni predvideno, pa velja, ko koncedent naveže stik z gospodarskim subjektom, s katerim bo neposredno sklenil koncesijsko pogodbo.

V drugem odstavku 26. člena ZNKP je navedeno, da mora pri določanju ocenjene vrednosti koncesije, ki se izračuna z uporabo objektivne metode, koncedent upoštevati sledeče:

• vrednost kakršne koli opcije in podaljšanja trajanja koncesije,
• raven kakovosti, ki se zahteva za izvajanje koncesije,
• prihodke iz naslova pristojbin in kazni, ki jih plača uporabnik predmeta koncesije, razen tistih, ki jih koncesionar pobere v imenu in za račun koncedenta,
• plačila ali katere koli finančne koristi, ki jih koncesionar prejme od koncedenta ali drugega javnega organa, povezane s koncesijo,
• vrednost nepovratnih sredstev ali katerih koli drugih finančnih koristi, prejetih od tretjih oseb za izvajanje koncesije,
• prihodke od prodaje sredstev, ki so del koncesije,
• strošek najemnine in uporabe infrastrukture ter vrednost vsega blaga in storitev, ki jih koncedent da koncesionarju na razpolago, če so potrebni za izvajanje koncesije,
• katere koli nagrade ali plačila koncesionarju.

Izrecno je treba opozoriti tudi, da je Študijo upravičenosti podelitve koncesije potrebno pripraviti tudi v primerih t. im. notranjih (in-house) razmerij. Glede na 13. člen ZNKP se namreč ta zakon ne uporablja za t. im. notranja (in-house) razmerja, razen v delu, ki narekuje izdelavo Študijo upravičenosti koncesije.

Nazadnje posodobljeno 26. 8. 2022.